新公共服務視角下多元主體共治的政府網站建設探析

沈雪梅

摘要：政府良好形象的塑造和維護是政府建立公信力的重要途徑，政府網站是各級政府對外形象的窗口，政府網站能否有效運行，實現以“為人民服務“為”建設目標，已成為各國、各級政府乃至公眾必須關注的問題。本文將從新公共服務的視角出發探析我國目前政府網站建設的現狀，借鑒國外政府網站服務功能建設取得成功的經驗，提出實現政府網站由多元主體共治的發展途徑，讓企業、公眾參與到政府網站建設中來。

關鍵詞：政府網站；新公共服務；多元主體共治；服務

一、 新公共服務視角下政府網站概述

（一）政府網站簡介

所謂政府網站，是我國各級政府機關履行職能、面向社會提供服務的官方網站，是政府機關實現政務信息公開、服務企業和社會公眾、互動交流的重要渠道。即是指一級政府在各部門的信息化建設基礎之上，建立起跨部門的、綜合的業務應用系統，使公民、企業與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的政務信息與業務應用，使合適的人能夠在恰當的時間獲得恰當的服務。①但是，具體到中央政府和地方政府而言，由于政府職能的巨大差異，中央政府門戶網站和地方政府門戶網站在具體功能、體系結構及業務流程等方面存在著很大的不同。

不同級別的政府，不同的政府部門，由于業務范圍和內容不同，所起到的作用也有差異，具體而言，一個成功的政府網站，具備如下功能：首先，向社會公眾提供真實可靠的信息，方便公眾查找信息，使政府網站的許多信息能夠為社會團體和專業人員使用，推動政府活動更加透明。其次，暢通與社會公眾的交流渠道，政府網站應該設立專門的互動區域，讓公眾有發言的場地，可以提出自己的問題和想法，有助于培養公民的責任感，也有助于政府官員樹立“為人民服務”的意識。最后，優化政府自身的公共產品，政府網站設立了辦事系統，網上辦事和網上辦公能夠節約大量的行政成本，還能夠簡化企業和公眾的辦事程序，為整個社會帶來便利。

（二）新公共服務與政府網站建設

20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動在世界范圍內掀起，一時間風靡全球，但實踐證明企業家理論的效率至上也有其局限性，許多的批評也隨之而來。新公共服務理論隨即提出了服務至上、追求公共利益的價值導向，這種價值觀更適合當前對服務型政府的追求，以公民為中心的權力體系也得到了更大范圍的認可。在新公共服務的價值體系中，民主和公民權至上，權力是屬于所有公民的，政府作為民眾的代表行使權力，前提是必須用之于民。政府追求的應該是公共利益，而這里的公共利益并不是簡單的個人利益的集合，而是代表民眾廣泛的愿景和需求。

電子政務體現著服務型政府的功能，它的誕生是處在公共行政管理發生革命性轉變過程中的，同是也極大地促進了新公共服務的發展。新公共服務則為電子政務這一行政管理領域內的技術革命提供了思想上的指導。在新公共服務的思想理念下，政府網站的建設應立足于“為人民服務”這一根本出發點，網站的布局版塊內容設置要著眼于人民的利益，為民眾提供便利，盡量在公眾面前做到公開透明。在信息提供上，注意準確、可靠性，擴大信息量，為公眾搜索信息擴展渠道；在網上辦事服務上，以保證質量節約時間節約成本為目標，簡化辦事程序，縮減辦事開銷；在網站建設上，注意版塊設置的合理性，實現各級政府網站信息共享，為公眾打造一個資源庫，同時要擴大網站建設安全維護的支出，為公眾提供一個安全的網上辦事環境。

二、 我國政府網站建設的現狀

我國的政府信息化建設開始于八十年代，起步雖晚，但發展速度快。1999年1月22日上午，由中國電信和國家經貿委經濟信息中心聯合40多家部、委、辦、局信息主管部門共同倡議發起的“政府上網工程”宣布正式啟動。“政府上網工程”主站點www.gov.cn.infonet和導向站點www.gov.cn也正式開通。至此，我國政府網站的建設已從計劃醞釀走向全面實施階段，我國的各級政府相繼走上網絡之路。

（一）取得的成就

1、政府門戶網站普及程度不斷提高。根據國家信息中心組織編撰的2007年電子政務藍皮書《中國電子政務發展報告NO.4》指出，到2006年底，部委、省級、地市級政府網站擁有率超過90%，縣級政府網站擁有率超過80%，各級政府網站平均擁有率達到85.6%，比上一年度上升4.5%。各級政府網站信息發布的及時性、準確性進一步提高，在線服務數量快速增長，近20家網站服務事項超過1000項，由此可見網站建設的狀況是喜人的。從城市到鄉村，從沿海到內陸，網絡的覆蓋率逐漸提高，會使用網絡的居民人數也在增加。

2、在建成的政府網站中，大部分網站都有比較豐富的政務信息。幾乎所有的政府網站都有政務動態、政務公開、政策法規、政府機構、政府工作等欄目，且這些欄目也一般都含有較為充實的信息，如廣州市政府信息網在這一點特別突出，在該網上，《政府要聞》圍繞政府領導的政務活動進行了比較全面和及時的反映，社會公眾可以獲得對政府活動的比較充分及時的了解；首都之窗對政務信息也比較充實；福建省政府網站主頁上政務信息占了一半以上，有政務信息、政務公告、黨政機關、法規規章、省長信箱、福建縣區，并鏈接了相當的地方政府網站和部委政府網站，《安徽省行政機關文件公開發布管理規定》明確規定政府網站是各級政府公開發布政務文件的主要載體之一，等等，總的來說，政府網站對政務信息的建設已取得了較大進展。

3、在信息的組織與檢索方面，也取得了較大進展。建站初期大部分網站主要以文本信息為主，目前大部分政府網站都應用了主題、分類、列表、圖片、信息流動欄、視頻、地圖、統計表等多種方式表現信息。大部分政府網站設有站內檢索功能，并有許多網站支持各種高級檢索，如按時間、名稱、欄目、時效、文號、作者、時間組合檢索等，相對于建站時期，這是一個重大進展。

（二）存在的問題

1、政府網站建設地區發展不平衡。我國政府網站建設還存在較大的地區差異，總體來說，東部發達地區由于經濟、地理等條件都優于中西部地區，因此政府網站建設的總體水平也高于中西部地區，如西部寧夏、西藏、新疆等地的政府網站建設嚴重滯后，有的還沒建立政府網站，有的建立了也不能正常訪問，而東部地區，如上海、江蘇、南京等地的政府網站建設都領先一步，不僅圖文并茂，而且信息豐富，有很好的交互功能等。當然，也有個別西部地區政府網站建設比較發達，如陜西、青海，東部也有少數網站建設滯后，如浙江。但從整體水平來看，東部地區政府網站整體建設水平明顯高于中西部地區。

2、信息含量少。政府網站作為當地門戶網站，應成為一個地方的綜合信息利用庫，應整合當地的政治、經濟、文化、社會和地理等各方面的信息資源。但從抽樣調查結果來看，完全包括政務信息、地方經濟信息、網上辦公、網上交互、便民服務信息、地方概況等欄目的尚不多，還有些網站信息含量少且內容單調，有些網站絕大部分為政務信息，其它方面則很少涉及；有些網站為促進地方經濟發展，重點宣傳當地的產業、旅游等資源，其它方面就嚴重不足，沒有便民服務信息，沒有生活信息等等，這離成為地方綜合信息庫的目標還相去甚遠。

3、網上辦事不足。設立了網上辦公的網站還不多，即便是有辦事功能的網站所提供的辦事功能也非常有限，只有為數極少的表格下載、行政審批、網上交易等等。離“凡是在實際中可以實現的政府職能工作，在網上基本上都可以實現”的建設目標還相距太遠。有些網站雖設立了網上辦公欄目，但并沒有真正履行網上辦公的功能，對公眾提交的申請不予受理或延遲受理，使得辦事欄目在某種程度上形同虛設，這極大地傷害了群眾對政府的信任度。

4、管理機制有待健全。②管理體制是政府門戶網站建設成功的保障，但是目前我國的政府門戶網站建設中有很多管理上的不足亟待完善。有很多網站缺乏專門的管理維護機構和人員，或者管理維護機構與政府業務部門相脫節。建立網站之后更重要的工作體現在隨著技術的改進和用戶的需求，要不斷更新和維護網站。如果政府門戶網站的信息更新不及時，甚至落后于媒體網站，那么就會漸漸地失去瀏覽者，因此也就發揮不了政府門戶網站服務公眾、以公眾為中心的功能。另外，政府門戶網站建設的評估方法還有待完善，要把服務的實現程度和應用水平作為政府門戶網站績效評估的重要依據，實現以評促用。

三、國外政府網站服務功能建設經驗③

（一）美國政府網站服務功能建設

美國政府網站已經建設得相當成熟。美國聯邦政府和州政府都十分強調整合資源在政府網站服務功能建設中的重要性，都將統一門戶網站作為整合資源的重要手段，通過強化管理、加強協調、完善運行機制、理順資金渠道等手段，進一步加大資源整合力度。FirstGov.gov作為美國聯邦政府的門戶網站，建設初期的主要目標是通過網絡把政府呈現在公眾面前，讓上網的人以最快的速度發現重要的內容，使公眾通過網站辦事猶如到書店買書一樣簡單。通過幾年的發展，網站設計從最初的信息發布平臺向交互辦事平臺轉變，“一站式”設計使用戶可以方便地訪問所有在線的政府辦事項目、服務項目和其他相關信息。美國聯邦政府門戶網站與州政府等地方政府網站在服務功能上有所不同，地方政府的政府網站的服務項目更具體，更加人性化。FirstGov.gov對地方政府網站和各部門網站提出界面等方面的要求。

（二）新加坡政府網站的服務功能建設

新加坡政府經過持續不斷的努力與穩步的建設策略，新加坡政府的網站服務功能已經趨于成熟。在世界經濟論壇發布的最新消息中，新加坡已經超越美、英等國成為全球信息化程度最高的經濟體。新加坡政府網站的一大特色是內容充實、服務項目眾多，它涵蓋了政務、醫療、學習、購物等諸多方面。新加坡政府網站服務建設的重點是公民和企業的辦事服務電子化。國際上公認的創新和領先的新加坡政府門戶網站，實現了高度化的雙向互動，網站上集中了10多項網上服務項目，包括一個人從出生到死亡所涉及到的政府相應的服務；企業從注冊到生產經營甚至注銷過程涉及到的與政府打交道的事務的辦理。新加坡人口僅400多萬，但其門戶網站每月的點擊率超過1400萬人次，公民和企業辦事基本上都通過網絡完成。然而，政府網站服務的突飛猛進，使其服務項目集成和服務內容整合的重要性和迫切性凸現出來。為使每個人隨時隨地可以從網上能夠更方便、更快捷地獲取所有的政府網上服務，新加坡政府本著“眾多機構，一個門戶”的核心理念，進行了網上服務整合與集成，實施了政府網絡資源整合，提供相互關聯的一體化網站服務，處處體現了其以用戶為中心的根本宗旨。

（三）澳大利亞政府網站的服務功能建設

早在1972年，澳大利亞政府的海關服務署就引入了通關文件申報自動化系統。2004年7月，澳大利亞政府門戶網站開通，澳大利亞的電子政務進入智能化和個性化服務階段。澳政府遵循“面向目標，面向顧客，面向問題”的思路，為用戶提供個性化信息和服務。澳大利亞政府網站面向用戶，澳政府通過建設政府門戶網站，面向用戶整合網站建設。政府通過建設政府門戶網站，面向用戶整合網上信息及服務內容，簡化了公眾查找政府服務和信息的流程。澳大利亞政府網站建設的一大特色是實行市場化運行。澳大利亞政府強調與私營企業的緊密伙伴關系是電子政務建設成功的基本要素，政府和企業在電子政務的發展中各有自己的角色。政府的職責是完成法律賦予政府的職能，政府擅長的是政府自身的業務，不是信息系統的開發。信息系統的開發是企業的專長。因此，在電子政務的發展中，政府的首要任務是提出對信息系統的需求，系統開發完全可以外包給企業來運作，政府和企業實現雙贏。

四、“多元主體共治”的政府網站建設策略

隨著政府信息化程度的提高，政府網站建設僅僅依靠政府這一主體已經不能適應社會的要求，國外政府采取了一系列措施對政府網站建設加以改進，如外包工程、市場化運作、PPP模式等，結合我國政府網站建設出現的不足，本文提出“多元主體共治”的發展模式。

多元主體共治，即治理主體的多元性，主張除政府外，市場主體和社會主體等可以參與到政府網站建設的過程中來，市場主體主要包含企業，社會主體則是指 第三部門和社會公眾，同時強調這些主體應在法制和制度框架內進行合法運作，積極參與政府網站建設。如今我國政府網站建設投入的資金不夠，導致網站建設覆蓋率不足，分布不平衡。網站建設也缺乏相關技術人員，大部分政府網站建設和維護都依靠政府內部工作人員，缺乏技術支撐。在“多元主體共治”模式下，各主體各司其職，企業、政府、公眾能實現多贏。

在“多元主體共治”模式下，政府只需要做自己擅長的事，即制定政策和執行政策，把網站的建設和維護外包給企業，因為市場上有專門從事網站建設的公司和人員，有足夠的能力去規劃網站。將外包服務與內部運營管理相結合，外包動力是降低運維成本、解決政府IT人才短缺。外包原則是核心系統自己管理、非核心系統外包。外包要經過政府的招標和企業之間的競爭，避免隨意性，政府要尋找到價格合理、產品質量高的企業來負責網站建設維護，而企業可以通過兩種方式獲利，第一種是政府直接給予一定的費用，并與企業簽訂合同，另外一種則是企業在為政府提供網站建設的服務中獲得優惠。政府網站建設成功，獲得公眾的認可，無形中也給企業帶來潛在利益。作為政府，不用再花費精力去從事網站建設維護工作，就可以專心做好自己的事，為人民服務。但外包并非完全放任，政府要制定網站建設和維護的標準，著眼于大局，定期對企業網站建設維護工作進行評估，促進網站信息的更新，保證網站內容充實，提高網上辦事效率。公眾作為“多元主體”中的“一體”，責任在監督，監督政府網站建設的標準，評估網站內容的合理性，政府網站建設應該設立專門的提建議模塊，公眾可以將自己的不滿和建議表達出來，企業和政府要及時解答和評價。相關部門也要發揮好監督的作用，防止在“外包”過程中出現貪污腐敗，損害人民的利益。

[注釋]

①耿連穎.我國政府門戶網站建設現狀及對策研究[J].黑龍江對外經貿，2008（9）.

②楊斌.我國政府網站建設的現狀、問題及其對策[D].蘇州大學，2002.

③齊冬瑾. 國外政府門戶網站建設及其對我國的啟示[J].經營管理者，2015（8）.

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000）