中外志愿服務參與應急管理的比較研究

黃菲菲

摘要：隨著社會的不斷發展與各國突發事件的頻率增高，應急管理成為了各國政府的關注焦點。然而面對重大突發事件，各國志愿服務的參與又是截然不同的。本文通過分析比較各國志愿服務參與應急管理的研究，挖掘分析德、美、英、日四國志愿服務的特點和體制模式，探索適用于中國應急管理的有效措施。

關鍵詞：應急管理； 志愿服務； 突發事件

簡要搜索百度百科，我們可知，應急管理是應對于特、重大事故災害的危險問題提出的。應急管理是指政府及公共機構在某些突發事件的事前預防、事發解決、事后恢復過程中，通過一系列科學措施解決這些突發事件，從而確保公民生命、健康和財產安全并一定計劃的促進社會和諧發展的管理活動。

而其中政府起重要的主導作用。當然，應急志愿服務是針對突發事件基于愛心、責任、道義、信念和良知，通過利用自己的時間、技能、資源、善心為受災地區的人民群眾提供的一種公益性無私服務[1]。兩者的關系十分特殊。而這樣的應急志愿服務本身就比普通社會志愿服務的要求更高，因而需要專業化人才、相應的法律法規建設、完善的應急志愿服務激勵、培訓機制，因此認真學習并研究應急志愿服務具有重要的現實意義，是一項跨時代課題。

1.各國應急志愿服務的現狀

1.1 德國

1.1.1 簡介

德國作為世界上為數不多的擁有完整應急管理系統的國家之一，有著龐大的救援組織、完善的法律制度以及井井有條的機制運行模式，可以實現對突發事件的迅速處理。

1.1.2 特點

1.1.2.1 知識與技能專業化

建立在應急救援任務專業化分工基礎之上的德國應急救援志愿者隊伍具有很完善的救援知識和技能。而在更為精細劃分職能時，德國是按照災種的不同來進行明確的分工的[2]。

在消防部門中，消防部門主要承擔防火滅火、交通事故、動物保護、自然環境救助及其他災害的救援，除此之外還要參與國際救援。同樣，在技術救援協會中，因為技術救援協會的主要職能是防止救援失敗和救援力量不足，提供各項技術支持，所以按照突發事件的不同和救援任務的不同，技術救援協會成立了各種不同的技術救援小組，包括政府救援隊、電力通訊后勤保障隊、水災隊、技術分隊等其他隊伍。五大志愿者救援組織是通過協議與政府合作的組織，它的特殊性是因為這樣的救援組織是在消防部門的協調下，分別根據自身的救援專長參與災難救援。

1.1.2.2 參與廣泛性

德國有非常廣泛和龐大的專業化應急救援志愿者隊伍，這樣的志愿者隊伍為德國政府節約了很多的人工成本，也彌補了德國在職業救助力量上的不足。據統計，在德國現今的約8200萬人口中，就有180萬志愿者是具有系統專業的應急救援知識和技能的。并且，其中還有130萬名志愿者在國家各地消防部門中承擔著救火、救災和救護任務；大概也有8萬名技術救援志愿者在聯邦應急救援機構承擔著重要的工作。而在民間救援組織中，有近50萬名專業志愿者常年參與救援行動，他們隨時聽候政府號召和差遣[4]。

1.1.2.3 分布網格化

德國的志愿者隊伍和民間的應急救援組織都是按照網格化設置分布在德國的各個城市和農村地區。這樣的網格化分布確保了突發事件發生時，救援隊伍的快速救援。

在德國，由于人口分布較為分散，在5萬到10萬人的城市和鄉鎮都會設立專業的志愿消防隊，因而在整個德國有將近1500個志愿者消防站，這些消防站按照網格化分布于各社區。當接到突發事件的救援指令后，這些志愿者消防隊按照規定，必須在10分鐘內趕到災害現場[5]。作為專業的技術救援協會的總部是設在波恩的，在總部之下設立了8個邦級分部、66個區級分部、668個社區志愿者應急救援站。由于他們的技術裝備是標準化配備的，外加這些志愿者們培訓出來了接近于條件反射的快速反應，幾分鐘內他們就能組織完畢并到達災害現場實施有計劃的救援，這使得德國突發事件救援成效尤為突出，并且受災程度通常都很小，不會造成過多的損失。

1.2 美國

1.2.1 簡介

現今美國的聯邦志愿服務計劃是按照責任關系分為兩大類：一類是是由國家與社區服務機構聯合主辦并管理，而另一類是由由聯邦政府其他部門分別主辦并管理。在緊急服務計劃之下，又可以劃分出許多的更有針對性的志愿救援團隊。同德國相比，美國更為顯著的特色是注重于法律制度的制定，實現了有關突發事件的法律體系的完善。

1.2.2 特點

1.2.2.1 證書發行嚴格化、全方面法律體系[5]

就如此之多的支援者的救援知識水平和能力而言，因為美國一向嚴格要求醫療保健、建筑師和工程師等職業從業人士具有執照和證書，而這些需要執照和證書的職業很多是與應急管理相關的，因而應急救援者的能力與水平得到了保證。同時，光靠個人的知識水平無法支撐起整個應急救援體系的運作，美國法律一方面對應急志愿者實行實名認證和許可，嚴格制定了各種方針政策來確保應急志愿服務的妥善運行，另一方面保護合格應急志愿者的權利。

1.2.2.2 公民觀念不同、自發參與救援

在美國，一般突發事件發生后，社區或者說整個地區都會出現一種現象：公民角色擴張。就是說，在未經動員的情況下，自發的就會有大量社會公眾趕到事發現場，參與應急活動。起初，此類自發救援行動帶來了許多困擾，類比我國汶川地震期間，也曾出現過這樣的問題。但是美國政府在2002 年4月制定了管理自發志愿者行動的初步建議和行動步驟。緊隨其后在2003年全國救災志愿組織聯盟（NVOAD）成立了一個委員會繼續這項工作并擬定了自發志愿者管理的全國性的原則和合作操作理念。因而，公民的參與有了可行性的法律規范，在很大程度上提高了應急救援效

率[6]。

1.3 英國

1.3.1 簡介

同德國和美國相比，英國應急志愿服務的開展都是以應急管理機制為前提的。由于應急體系是由國內緊急事務秘書處（CCS）負責總協調，所以英國的綜合應急救援能力較高。

1.3.2 特點

1.3.2.1 應急服務的二重分類

在英國，應急服務分為兩種即一般服務與特殊服務。其中，一般應急服務是由各個地方政府組織或應急志愿者組織的；而特殊的應急服務則由中央組件與推動，而地方政府協調參與與管理的。

但是如果當有大范圍、危害重大的公共危機發生時，應急級別和救援方案會由國內緊急事務秘書處（CCS）進行會議快速決定；隨后CCS再聯系各個應急志愿組織，分配任務；而應急志愿組織在接到上級通知后，會通過各個層級組織的領導者來繼續向下通知并把2各處自愿參加此次救援的應急志愿者集中到一起來參與服務。像英國紅十字會在每處都有地方性應急小組，這些地方性應急小組可和其它各處小組聯絡，相互調動資源來參與解決各種突發事件。

1.3.2.2 應急志愿資源雄厚

英國公民自救能力比較強，而且志愿者的數量龐大、志愿者資源也十分豐富。此種良性狀態的形成是由于非政府組織在英國的規范性發展以及及時對于應急志愿組織多次參與公眾事件處理和社會建設服務的經驗總結。當突發事件發生時，本地居民在專業應急服務人員到達前成為第一反應人，第一反應人的行動很大程度上是對突發事件最有影響的，所以英國公民的主動救援值得學習。

1.3.2.3 良好的合作互動關系

在針對應急志愿服務方面為了規范政府與行為，英國在1998年的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》一直堅持應急志愿組織是相對獨立的，這樣有利于弱化政府對志愿組織的干預和控制，給志愿組織留下更多的獨立空間，更好的保持伙伴式的框架合作。

1.3.2.4 充分的法律保障

為了讓應急志愿者在參與救援時有更好的保障，英國政府、應急機構和應急志愿組織三方不斷強化應急志愿者的法律背景。

1.4 日本

1.4.1 簡介

日本由于受到地理位置的影響，日本島常年有地震、暴風雨等災害襲擊，也正是在這樣的多災害情況下，日本政府很早就意識到了加強對應急志愿者管理的重要性并創立了救災志愿者服務中心，使得日本的應急志愿管理逐漸變得組織化、紀律化，這也讓日本形成了一套特有的應急志愿服務體系。

1.4.2 特點

1.4.2.1 至關重要的救災志愿者中心

日本創立的救災志愿者服務中心，是協同和組織志愿的關鍵樞紐組織，使得日本的應急志愿管理逐漸變得組織化、紀律化，在招募新志愿者、管理新老志愿者以及協調分配志愿者等活動變得更為快速和高效。而救災志愿者中心不僅僅只是一個協調機制，它還是一個綜合性的總樞紐機制，成功的解決了突發事件發展過程中的諸多問題。結合我國實際情況，增加一個救災志愿者服務中心其實也是可行的方法。因為它可以設置一個解決日常我國自然災害頻繁發生的分支機構；同時也可以臨時成立突發事件快速救災的輔助機構，就地快速召集、救援專門人員，從而實現對某些突發事件的解決。

1.4.2.2 基礎骨架性的成員招募

日本對應急志愿者的招募是針對不同的需求有不同形式。其中一種類似于醫生護士等，都需要經過資格認證并確認按期考核才能成為專業的志愿者。另外一種是一般工作志愿者的招募，由于這類工作技術含量不高，在日本政府提出條件基本滿足情況下即可成為志愿工作者。同時，災害志愿者中心與受災現場聯系之后會更具受災情況和志愿者分布情況，及時安排招募新志愿者。定期，災害志愿者中心也會對原有志愿者的生活工作情況進行及時的更進與記錄，確保實現對各地志愿者的協調與管理。在獲取了應急志愿者的信息之后，災害志愿者中心毀在網站和社區等地向全社會發布申請。志愿者在看到發布的信息后結合自身情況，向災害志愿者中心提出報名申請并參與救援。同時，關于救災用品的準備方面，志愿者們還可根據自己所接受的分工的不同提前準備好。另外的一般工作的應急志愿者，則會根據各自情況接受不同層次救災技能的應急培訓，例如：某些從未涉及救援的志愿者不會輕易安排他去參與救援，需要進行一個基礎的系統培訓之后才能通知他去參與救援，而相比一個已經接受過基礎培訓的志愿者在受災程度不高的情況下可以直接安排其參與救援。更為重要的是對于所有的志愿者，日本政府都要求其必須購買人身保險，這種行為也是保障應急志愿者的權益的一種方法。

1.4.2.3 血肉相關性的分類管理

在遭受自然災害的重創之下，能夠井然有序的工作是高效實現救助的良好外在表現。因此，如何對應急志愿者實施最為合適的組織管理是極其重要。日本在應急志愿者的組織上，根據志愿者招募計劃的分類仍然分為兩類。一類是以社會團體為單位參與災害救助的，另一類則是不屬于任何社會組織，以個人為單位參與救助的。而對于不屬于任何組織的應急志愿者必須根據受災地區組建臨時救災組織，而且志愿者轉換到其他工作地區之后，則組織關系同樣發生變換，即志愿者又要加入另一地區的臨時救援組織之中。同時，日本政府強調：一旦情況特殊或者有特殊需要，所有的志愿者都要優先前往調動組織的部門報到，聽候調遣，決不允許擅自行動。災害志愿者中心在與各救援單位保持溝通和聯系，時刻關注前方在人力物力上的需求，實現了對志愿者的一個良好的調控作用。雖然中心并沒有權利參與調配、指揮政府相關性救援隊伍（國民防衛隊等），卻能夠為其提供及時的救援的信息，因而在相互關聯的情況下，實現了很好的分類管理。另外，救災志愿者中心引進了應急志愿者數據庫和信息網絡平臺等信息技術，與搶險隊和消防隊、國民自衛隊共享志愿者信息。這同樣也是日本高效救援能力的關鍵助力，值得我國學習。

2.我國應急志愿管理的問題[9]

2.1 身份不明

在中國，一個“尷尬”情況就是應急志愿服務并不是一個官方性質的服務，這種情況也導致了應急志愿者身份十分的不明確。同時，正因為身份的不明確，法律地位以及相應的一些法律權利都無從談起，更不用說明確的職責和有效的救援，這是我國應急志愿管理中最嚴重的也是最顯著的問題。政府在沒有明確認定志愿者法律身份的同時，就不會考慮到一些相關志愿者遇難和補償、慰問的問題，即一系列和志愿者相關的個人權利和人身安全與名譽無法得以確定。

2.2 分布不均

從東方之星的沉船事件即可看出，相應的搶險救濟器械都是經過運輸才能到達遇險地點，在時間上，這樣的運輸工作會降低救援的成功率，因而“就地原則”無法實現。雖然，我國人口數量極大，志愿者數量總體也較多，但相對忠誠穩定的志愿者數量偏少。我國志愿者的職業構成上多為青年人和在校大學生，由于大學生畢業后工作等原因，會導致志愿意向的削弱和志愿積極性的喪失。按照區域劃分，我國東南沿海等地志愿者數量相對較多，而中西部地區志愿者數量相對不足，穩定的志愿者數量就更為稀少了，這樣的不均衡分布實則是對我國應急救援工作的高效開展帶來一定阻礙的，或許值得改進。

2.3 參與盲目[9]

我國大多數志愿者參與搶險救災都表現出了極大的盲目性，例如：在汶川地震發生后，從報紙和新聞媒體中我們經?？吹?，許多志愿者熱情積極主動參與但是還有一些志愿者會受周邊群體壓力和政治動員，消極、被動參與到搶險救災工作中。但由于，一部分志愿者的知識水平和技能水平的不過關，導致了救災過程中受傷和轉變為遇難者的情況也不在少數，這樣的盲目參與也給救援行動的順利開展造成了影響。

2.4 法律缺失

直至今年，我國仍然沒有出臺一部全國性的志愿服務法律或行政法規，雖然已有 18 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）、15 個市先后制定了有關志愿服務地方性法規但大都避開實質性的問題，缺乏執行力和實效性。2017年1月14日國務院辦公廳印發了《國家綜合防災減災規劃（2016-2020年）》。在該規劃中明確規定了“十三五”期間要進一步健全防災減災救災體制機制，完善法律法規體系。這一措施針對應急志愿服務立法領域里制度不完備，缺乏程序性、可操作性較差的問題或許有一定的改善。

3.我國應急志愿管理的展望

3.1 志愿服務響應運行機制必須建立

在我國建立一個集中、統一、高效的應急志愿服務多級響應聯動機制是很有必要的。一方面，明確應急領導協調機制，加強政府應急部門與其他部門的聯系與協調合作，提升應急領導力量；另一方面，針對不同類型和級別的突發事件，要善于制定完善細致的應急預案，并通過演習實現對各種可能現象的完善解決。

3.2 應急意識必須提高[10]

上文中，提及了關于美國公民角色擴張的問題，這樣的公民應急和自救意識值得深思。因此，我國應該在把應急志愿隊伍專業化的基礎上，更多的培訓具有專業應急常識和快速反應能力的應急志愿者，并根據實際情況通過各種宣傳渠道普及突發事件應急知識提高廣大群眾對如何處理突發事件的意識，如：在高校、社區、新聞媒體中不斷提及應急自救的知識等等，同時還可以定期派遣應急志愿者到各個地區進行解說和演講突發事件自救措施等等。

3.3 應急志愿者在宣傳、培訓和管理等環節中的作用

突發事件并非時刻都會出現。因而在平時，我國各志愿服務機構應該做好物資儲備的工作以防止突發事件來襲無法提供完善的物資支持。我國應建立起以長效服務為主的管理機制，通過把應急志愿服務納入系統的應急管理體系，充分發揮各地志愿者在不同應急志愿服務中的不同作用，明確宣傳、招募、培訓、組織、響應、教育管理、考核解散等多個階段中政府和應急志愿組織的角色和作用，讓志愿者根據自己的專業技術在不同的突發事件中發揮發揮獨特的作用，提高全社會的綜合應急能力，注重公民應急素質的培訓。

3.4 志愿服務進行法律規范和安全保障

由于我國實現依法治國和以德治國相結合的政策，政府可以通過制定法律法規保障應急志愿者的組織管理，使組織管理有法可依。另外，志愿者的權利需要得到關注。參考美國等發達國家，他們對于應急志愿者的權利保護相當的注重，這樣的高度關注提高了志愿者參與志愿行動的積極性。作為參考我覺得我國可以通過公開籌措資金提供專業化保障的方法來維護應急志愿者的權利。同時，我國政府也需要設立專門針對應急志愿服務相關個人的賠償保險，為應急志愿者參與突發事件的人生財產安全提供保障。

4.結論

21世紀的國正處于工業化、城鎮化的快速發展時期，現實社會中存在各種傳統的和非傳統的、自然的和社會的風險、矛盾，嚴峻的公共安全和應急管理工作面臨的形勢急需得到政府的重視。

我國應急志愿服務管理體系還處于發展階段，隨著種種措施的實施，絕大多數關鍵問題已經得到基本解決，但仍存在一些細節問題需要解決和調整，例如機制的完善和法制的改進等。應急志愿服務的完善還需要不斷和時代的接軌，而現今能做的只有實踐出真知。

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（作者單位：南京工業大學，江蘇 南京 211800）