恐怖活動組織和人員認定模式研究

陳彥羽

摘 要：《反恐怖主義法》確定了“以行政認定為主，司法認定為輔”的“雙軌制”恐怖活動組織和人員認定模式，這是對我國反恐實踐經驗的科學總結，但是《反恐怖主義法》在認定模式上仍有完善的空間。

關鍵詞：恐怖活動組織和人員；認定模式；行政認定；司法認定

2016年1月1日《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》）正式實施，該法共97條，從九個方面對打擊恐怖主義做了全面規定，是我國長期與恐怖主義斗爭的經驗總結。無論從法律效力還是規范內容上，《反恐怖主義法》標志著我國反恐實踐向前邁進了一大步?！斗纯植乐髁x法》第二章第12至16條系統規定了恐怖活動組織和人員的認定，確定了我國“雙軌制”的認定模式，相比過去僅有行政性規范和法律性文件規定有了較大進步，但在認定模式上仍有完善的空間。

一、恐怖活動組織和人員認定模式概述

縱觀世界各國反恐法律和實踐，對恐怖活動組織和人員的認定大體有以下兩種方法：

1.行政認定

行政認定，是指行政機關根據認定標準依法對相關組織和人員是否為恐怖組織和恐怖人員進行確認并公布的行為。美國和英國是行政認定的典型模式。行政認定的優勢表現在：首先，行政認定具有主動性。行政機關對恐怖組織和人員的認定無需相關申請，這種方式有利于在恐怖活動發生之前有防止和打擊恐怖勢力；其次，行政認定具有高效性。行政行為的價值取向是“效率優先，兼顧公平”，行政認定的高效能對恐怖組織和人員做出快速反應；再次，行政認定具有應變性?？植阑顒咏M織為了生存需要，經常變換名稱和地址，行政認定程序簡便能及時把握恐怖活動組織的新動態。不可否認，在具有諸多優點的前提下，行政認定也存在著行政機關自由裁量權過大、公開程度不高、證據規格較低、缺乏監督程序等缺點。

2.司法認定

司法認定，是指法院在刑事訴訟中根據案件事實和法律標準對相關組織和人員的身份進行確認的行為。俄羅斯、德國等國家采取司法認定模式。司法認定的優勢表現在：首先，司法認定具有公平性。司法行為的價值取向是“公平優先，兼顧效率”，法院在訴訟活動中保持中立立場，嚴格遵循“以事實為根據，以法律為準繩”的訴訟原則，相比行政認定更為公平；其次，司法認定證據規格更高。刑事訴訟過程中，證據的采信必須排除合理懷疑，在對恐怖組織和人員的認定中，如果對證明的相關事實還存在“合理懷疑”，就不能確認恐怖活動組織或個人的性質。①再次，司法認定有更完善的救濟程序。司法認定是在刑事訴訟過程中完成的，被認定的組織和個人可以依照普通刑事訴訟的救濟程序尋求救濟。同理，除了上述優點，司法認定也存在反應遲鈍、事后確認、相對滯后的缺點。

采取不同的認定方法就會出現不同的認定模式，主要分為“單一制”和“雙軌制”。所謂“單一制”就是僅采用行政認定或司法認定一種方式確認恐怖組織和人員；“雙軌制”指同時采用兩種方式來確認恐怖組織和人員，但不同國家側重可能不同。當今各國實行“單一制”認定模式的較少，較多國家都是采用“雙軌制”認定模式。

二、我國《反恐怖主義法》第二章內容評述

中國《反恐怖主義法》2016年1月1日正式實施，該法第二章用5個條文明確規定了恐怖活動組織和人員的認定標準、認定主體、認定申請、認定后果、認定救濟等內容。我國《反恐怖主義法》采取“雙軌制”的認定模式，以行政認定為主，司法認定為輔。從我國反恐實踐經驗來看，這種認定模式具有以下優勢：

1.有效預防恐怖主義活動

《反恐怖主義法》第12條明確規定國家反恐怖主義工作領導機構是認定恐怖活動組織和人員的行政機關，相關機關對于需要認定恐怖活動組織和人員的，應當向國家反恐怖主義工作領導機構提出申請。以行政認定為主一方面延續了我國2011年《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》的相關規定，另一方面也符合反恐實踐需求?？植乐髁x活動具有高度隱蔽性，一旦發生將造成嚴重后果。行政機關在恐怖主義活動發生之前主動認定其性質，采取預防措施，將有效避免恐怖活動的發生。

2.高效打擊恐怖主義活動

當前恐怖主義活動國際化、智能化程度越來越高，反恐工作涉及社會生活的各個領域，愈加強調綜合性。以行政認定為主，是在充分考慮行政權的特點及國內外反恐形勢做出的正確選擇。首先，行政權行使范圍廣泛，有利于綜合各種反恐情報信息和執法手段，切實滿足反恐實踐工作需要；其實，行政機關上下級之間領導與被領導的組織關系，能夠確保認定結果的統一性與權威性，保證令行禁止。最后，行政程序更為簡便靈活，能夠對反恐形勢做出快速反應，調整認定名單，充分考慮國家利益與外交政策，有效采取行政制裁措施。

3.保證反恐工作的公正性

《反恐怖主義法》第16條規定人民法院在審判刑事案件的過程中，可以依法認定恐怖活動組織和人員。在行政認定之外，輔以司法認定說明我國在反恐怖主義工作中，不僅強調反恐工作的實效性和高效性，更強調反恐工作的公正性。司法認定具有更嚴的程序規范、更高的證據標準，更完善的救濟手段，司法認定不僅能確保認定結果的公正，更能保障相關人員的合法權利，是行政認定的有效補充。

三、完善我國恐怖組織和人員認定模式

《反恐怖主義法》所確立的“以行政認定為主，以司法認定為輔”的雙軌制認定模式沿襲了我國一貫做法，符合我國反恐實踐，具有科學合理性，但五個法條的規定畢竟過于簡單，有待進一步完善。

1.行政認定與司法認定的銜接機制不明

行政認定與司法認定的銜接涉及兩個問題：其一是司法認定的結果是否需要行政認定的再次確認？其二是行政認定的結果是否能在刑事審判中直接適用？對于第一個問題，第16條規定“對于在判決生效后需要由國家反恐怖主義工作領導機構的辦事機構予以公告的，適用本章的有關規定?！庇纱丝芍?，《反恐怖主義法》并未對司法認定是否需要行政認定的確認做出直接規定，但對公告情況做出明確規定，公告是認定的后置程序，由此推知，司法認定后無需行政認定的確認，需要公告的，必須由行政認定的公告機構予以公告。對于第二個問題，學者們有不同的理解。一種觀點認為，司法認定程序可以在行政認定的基礎上將證明責任的分配進行相應調整，即在一定程度上實行證明責任的倒置。②一種觀點認為，法院在認定程序中，直接依據我國行政證據與刑事證據的程序銜接制度，國家反恐怖主義領導機構在認定恐怖活動組織和人員時依據的證據可以依法被轉換為刑事證據使用。經兩造質證后，再決定是否采用。這種機制形式上雖未涉及行政認定結果，但是實質上利用了行政認定依據的行政證據，有利于保障司法公平正義的實現。③司法認定相比行政認定，在證據標準上要求更高，在刑事訴訟過程中直接采用行政認定的結果在一定程度上抵消了司法審查的功能，甚至導致行政權向司法權的擴張，所以直接采用并不可取。對證據責任進行調整，在肯定行政認定的基礎上，讓被告承擔否定認定的舉證責任，有違“疑罪從無”、“任何人都不得自證其罪”的原則。筆者認為在司法認定中，將行政認定的證據進行質證再依法采用更符合司法程序的精神。

2.行政認定效果單一

根據《反恐怖主義法》第14條規定，對認定為恐怖活動組織和人員的資金或者其他資產，應當立即予以凍結?？v觀世界各國，行政認定后可能導致的效果有：查封、扣押、凍結、沒收財產；取締該組織的相關活動；限制成員活動并制裁該組織成員等。我國僅規定“凍結”，缺乏對物力和人力的措施，使得行政認定的效果大打折扣。建議今后修改《反恐怖主義法》時，可以增加對財力的沒收財產、對物力的查封、扣押、對人力的驅逐出境等措施。

3.完善行政認定的救濟手段

司法認定適用刑事訴訟中的程序救濟規則，但行政認定的救濟，《反恐怖主義法》僅規定復核程序。對此，我國多數學者認為，對于行政認定應當進行社會監督和國家機關監督，救濟途徑也應采取行政復議、司法審查等制度。也有少數學者認為，由于國家反恐怖主義工作領導機構層級高，司法審查和社會監督會影響其權威性，不符合我國國情。④筆者認為，行政認定作為一項具體行政行為，行政訴訟是對其進行司法審查和行政相對人進行權利救濟的重要制度。行政訴訟作為公民權利救濟的最后手段，《反恐怖主義法》不應阻卻公民的權利救濟途徑，而應允許提起行政訴訟。

[注釋]

①杜邈.中國恐怖活動組織和人員認定雙軌制研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2016，（01）：67-73.

②倪春樂.比較與借鑒：論恐怖主義犯罪追訴中的恐怖組織認定[J].中國人民公安大學學報（社會科學版）2012，（1）：120-126.

③參見許尚豪，康健.恐怖活動組織與人員的認定程序研究[J].山東社會科學2016，（3）：112-118.

④轉引自許尚豪，康健.恐怖活動組織與人員的認定程序研究[J].山東社會科學2016，（3）：112-118.

基金項目：本文是湖北警官學院2016年院級科研項目《<中華人民共和國反恐怖主義法>研究》成果，項目編號：2016YB001。

（作者單位：中南財經政法大學在讀博士，湖北警官學院，湖北 武漢 430034）