協商民主視閾下中國公共政策合法性探討

李亦琛+鄧蓉

摘要：合法性是政治學的核心概念，當前，諸多因素導致我國公共政策過程中存在一定程度的合法性危機。協商民主作為西方當代民主新形態對政策合法性的提升有著根本促進作用，能夠消解合法性危機。

關鍵詞：協商民主；公共政策；合法性

一、 政策合法性及其危機表征

在政治學語境中，合法性是自國家產生以來關于政治統治秩序何以維持的探討，“合法性是社會學和政治學的核心概念，幾乎所有的政治學家和試圖在理論上發表意見的社會學家們，都必須借用這個概念。”①合法性是一個不斷演進與完善的概念，可追溯至古希臘時代。從馬克斯·韋伯始，到哈貝馬斯，再到讓-馬克·夸克，對于合法性的認識有共識之處，即被統治者認可與服從某種政權，認為其正當、合理且符合道義。

而政策合法性與從屬于政治合法性，是政治合法性實現的必要手段。一般認為，政策合法性既包括程序或形式合法性，又包括實質或公意合法性，其是有效解決社會公共問題，維護公共利益，實現公共目標的內在基礎。然而，我國正處于急速轉型期，新舊體制轉軌過渡不完全，公共政策運行環境愈加復雜，諸多因素導致我國公共政策過程中存在著一定程度的合法性危機，具體表現為下：

其一，公共政策決策主體權威削弱。我國處于轉型期，公民個人意識普遍覺醒，眾多社會問題層出不窮，政府執政能力得到考驗。同時，作為決策主體的黨與政府有自利傾向，在政策過程中或會擴大部門利益，導致決策主體權威削弱。

其二，公共政策內容偏離公共利益。公共政策公共性的喪失是公共權力的非公共運用導致的，誘發了公共政策偏離公共利益。如我國近年來弱勢群體的大量出現和貧富差距的擴大正是典型的政策公正缺失的結果。

其三，公共政策參與低效。公民掌握資源有限，與政府相比往往處于弱勢地位，參與政策不充分、參與程度差、參與質量低，這影響了政策價值認同和政策效果。

其四，公共政策過程缺乏規范性。政策過程每一階段都應追求程序正義。我國政治體制導致公共政策過程具有主觀、隨意特點，過程程序缺失以及與程序相關的法律制度的不完善，往往會引發政策過程危機。

二、協商民主與政策合法性的聯系與契合

而協商民主是在批評現代民主基礎上發展起來的，代表著當代民主的新形態。這一概念在西方學術界時興。中國的理論研究盡管晚于西方，但協商民主在國家政治發展和民主建設中的地位而言，正在深入推進。作為關注合法性的政治理論，協商民主的意涵界定應為“一種自由、平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式。”②即通過公共協商過程使人們交流不同觀念達成共識，解決利益爭端和社會沖突。協商民主與公共政策合法性是具有深刻聯系與契合的。

第一，協商民主促使政策議程公開，提升政策形式合法性。隱蔽政策的產生影響合法性。一項政策必須符合程序正義，合法的協商民主議程促使政策議程透明化，使得政策能更好地為社會服務。

第二，協商民主減少有限理性，提高政策科學化程度。有限理性會造成決策主體信息不完全，會導致最優化決策無法實現。而協商與公共討論正是減少或消除有限理性的一種方式，可增加政策主體作出最優決策的幾率。

第三，協商民主要求廣泛參與，夯實政策民意基礎。民眾的廣泛參與是協商民主的本質要求，公民通過團體或個人的方式參與對公共事務的討論與協商從而對政治過程產生影響。經過共同協商的結果具有合法性。

第四，協商民主關注公共利益，直指政策合法性根源。協商民主過程即將公共利益凝聚、將公共意見匯集的過程，亦直指了政策合法性根源。其作為公眾個人偏好集合的對立面，要求公眾超越私利，導向公共利益，并通過制度平臺使利益相關者表達利益訴求。

三、 協商民主新范式：政策合法性的重塑

現代社會結構的多元化與利益分化，使協商民主發展的社會基礎不斷擴大。多元價值觀念為公民追求合理合法的利益提供了前所未有的空間，協商民主新范式的實行與擴大對于重塑政策合法性顯得尤為關鍵。

第一，建立與完善公共決策協商機制。公共政策效果關鍵在于決策。應推進政府決策的科學化、民主化，在政府與公眾間形成協商關系。完善公意代表產生機制、決策信息篩選生成機制與協商共識機制，在協商民主的基礎上建構國家與社會間的良性互動關系。

第二，進一步豐富協商民主形式。這是我國公共政策合法性的制度保障。首先是堅持與完善多黨合作和政治協商制度，其次是創新極具時代特色的協商民主載體。協商民主發展空間很大，在公民實踐中必將創造出更多的形式。

第三，建立規范的協商交流與對話，注重公民政策參與。為了保證政策過程開放性、公平性、價值理性的實現，應允許政策參與渠道暢通無阻且多元化。決策主體與公眾在平等的協商環境中溝通，追求民主與理性，公共政策合法性必將得到提升。

第四，規范政策協商程序，保證程序正義。程序合法化是政策合法化的前提。因此欲重塑合法化，一要保證公共政策過程的程序正義、程序中立，確保協商的有序性。另一方面應完善決策程序及相關的法律制度，從制度上提升政策合法性。

[注釋]

①張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學與研究，2002，（03）.

②陳家剛.協商民主與政治發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：8.

[參考文獻]

[1]林尚立.協商政治：對中國民主政治發展的一種思考[J].學術月刊，2003（04）.

[2]戴激濤.協商民主研究——憲政主義視角[M].北京：法律出版社，2012：237.

[3]詹姆斯·博曼. 公共協商： 多元主義、復雜性與民主[M].中央編譯出版社， 2006.

[4]張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學與研究，2002，（03）.

[5]陳家剛.協商民主與政治發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：8.

（作者單位：四川大學， 四川 成都 610000）