協(xié)商民主視閾下中國公共政策合法性探討

李亦琛+鄧蓉

摘要：合法性是政治學(xué)的核心概念，當(dāng)前，諸多因素導(dǎo)致我國公共政策過程中存在一定程度的合法性危機(jī)。協(xié)商民主作為西方當(dāng)代民主新形態(tài)對政策合法性的提升有著根本促進(jìn)作用，能夠消解合法性危機(jī)。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；公共政策；合法性

一、 政策合法性及其危機(jī)表征

在政治學(xué)語境中，合法性是自國家產(chǎn)生以來關(guān)于政治統(tǒng)治秩序何以維持的探討，“合法性是社會學(xué)和政治學(xué)的核心概念，幾乎所有的政治學(xué)家和試圖在理論上發(fā)表意見的社會學(xué)家們，都必須借用這個(gè)概念。”①合法性是一個(gè)不斷演進(jìn)與完善的概念，可追溯至古希臘時(shí)代。從馬克斯·韋伯始，到哈貝馬斯，再到讓-馬克·夸克，對于合法性的認(rèn)識有共識之處，即被統(tǒng)治者認(rèn)可與服從某種政權(quán)，認(rèn)為其正當(dāng)、合理且符合道義。

而政策合法性與從屬于政治合法性，是政治合法性實(shí)現(xiàn)的必要手段。一般認(rèn)為，政策合法性既包括程序或形式合法性，又包括實(shí)質(zhì)或公意合法性，其是有效解決社會公共問題，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的內(nèi)在基礎(chǔ)。然而，我國正處于急速轉(zhuǎn)型期，新舊體制轉(zhuǎn)軌過渡不完全，公共政策運(yùn)行環(huán)境愈加復(fù)雜，諸多因素導(dǎo)致我國公共政策過程中存在著一定程度的合法性危機(jī)，具體表現(xiàn)為下：

其一，公共政策決策主體權(quán)威削弱。我國處于轉(zhuǎn)型期，公民個(gè)人意識普遍覺醒，眾多社會問題層出不窮，政府執(zhí)政能力得到考驗(yàn)。同時(shí)，作為決策主體的黨與政府有自利傾向，在政策過程中或會擴(kuò)大部門利益，導(dǎo)致決策主體權(quán)威削弱。

其二，公共政策內(nèi)容偏離公共利益。公共政策公共性的喪失是公共權(quán)力的非公共運(yùn)用導(dǎo)致的，誘發(fā)了公共政策偏離公共利益。如我國近年來弱勢群體的大量出現(xiàn)和貧富差距的擴(kuò)大正是典型的政策公正缺失的結(jié)果。

其三，公共政策參與低效。公民掌握資源有限，與政府相比往往處于弱勢地位，參與政策不充分、參與程度差、參與質(zhì)量低，這影響了政策價(jià)值認(rèn)同和政策效果。

其四，公共政策過程缺乏規(guī)范性。政策過程每一階段都應(yīng)追求程序正義。我國政治體制導(dǎo)致公共政策過程具有主觀、隨意特點(diǎn)，過程程序缺失以及與程序相關(guān)的法律制度的不完善，往往會引發(fā)政策過程危機(jī)。

二、協(xié)商民主與政策合法性的聯(lián)系與契合

而協(xié)商民主是在批評現(xiàn)代民主基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，代表著當(dāng)代民主的新形態(tài)。這一概念在西方學(xué)術(shù)界時(shí)興。中國的理論研究盡管晚于西方，但協(xié)商民主在國家政治發(fā)展和民主建設(shè)中的地位而言，正在深入推進(jìn)。作為關(guān)注合法性的政治理論，協(xié)商民主的意涵界定應(yīng)為“一種自由、平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式。”②即通過公共協(xié)商過程使人們交流不同觀念達(dá)成共識，解決利益爭端和社會沖突。協(xié)商民主與公共政策合法性是具有深刻聯(lián)系與契合的。

第一，協(xié)商民主促使政策議程公開，提升政策形式合法性。隱蔽政策的產(chǎn)生影響合法性。一項(xiàng)政策必須符合程序正義，合法的協(xié)商民主議程促使政策議程透明化，使得政策能更好地為社會服務(wù)。

第二，協(xié)商民主減少有限理性，提高政策科學(xué)化程度。有限理性會造成決策主體信息不完全，會導(dǎo)致最優(yōu)化決策無法實(shí)現(xiàn)。而協(xié)商與公共討論正是減少或消除有限理性的一種方式，可增加政策主體作出最優(yōu)決策的幾率。

第三，協(xié)商民主要求廣泛參與，夯實(shí)政策民意基礎(chǔ)。民眾的廣泛參與是協(xié)商民主的本質(zhì)要求，公民通過團(tuán)體或個(gè)人的方式參與對公共事務(wù)的討論與協(xié)商從而對政治過程產(chǎn)生影響。經(jīng)過共同協(xié)商的結(jié)果具有合法性。

第四，協(xié)商民主關(guān)注公共利益，直指政策合法性根源。協(xié)商民主過程即將公共利益凝聚、將公共意見匯集的過程，亦直指了政策合法性根源。其作為公眾個(gè)人偏好集合的對立面，要求公眾超越私利，導(dǎo)向公共利益，并通過制度平臺使利益相關(guān)者表達(dá)利益訴求。

三、 協(xié)商民主新范式：政策合法性的重塑

現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的多元化與利益分化，使協(xié)商民主發(fā)展的社會基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大。多元價(jià)值觀念為公民追求合理合法的利益提供了前所未有的空間，協(xié)商民主新范式的實(shí)行與擴(kuò)大對于重塑政策合法性顯得尤為關(guān)鍵。

第一，建立與完善公共決策協(xié)商機(jī)制。公共政策效果關(guān)鍵在于決策。應(yīng)推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，在政府與公眾間形成協(xié)商關(guān)系。完善公意代表產(chǎn)生機(jī)制、決策信息篩選生成機(jī)制與協(xié)商共識機(jī)制，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)國家與社會間的良性互動關(guān)系。

第二，進(jìn)一步豐富協(xié)商民主形式。這是我國公共政策合法性的制度保障。首先是堅(jiān)持與完善多黨合作和政治協(xié)商制度，其次是創(chuàng)新極具時(shí)代特色的協(xié)商民主載體。協(xié)商民主發(fā)展空間很大，在公民實(shí)踐中必將創(chuàng)造出更多的形式。

第三，建立規(guī)范的協(xié)商交流與對話，注重公民政策參與。為了保證政策過程開放性、公平性、價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)允許政策參與渠道暢通無阻且多元化。決策主體與公眾在平等的協(xié)商環(huán)境中溝通，追求民主與理性，公共政策合法性必將得到提升。

第四，規(guī)范政策協(xié)商程序，保證程序正義。程序合法化是政策合法化的前提。因此欲重塑合法化，一要保證公共政策過程的程序正義、程序中立，確保協(xié)商的有序性。另一方面應(yīng)完善決策程序及相關(guān)的法律制度，從制度上提升政策合法性。

[注釋]

①張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學(xué)與研究，2002，（03）.

②陳家剛.協(xié)商民主與政治發(fā)展[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：8.

[參考文獻(xiàn)]

[1]林尚立.協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考[J].學(xué)術(shù)月刊，2003（04）.

[2]戴激濤.協(xié)商民主研究——憲政主義視角[M].北京：法律出版社，2012：237.

[3]詹姆斯·博曼. 公共協(xié)商： 多元主義、復(fù)雜性與民主[M].中央編譯出版社， 2006.

[4]張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學(xué)與研究，2002，（03）.

[5]陳家剛.協(xié)商民主與政治發(fā)展[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：8.

（作者單位：四川大學(xué)， 四川 成都 610000）