俞可平“治理”理論述評
——以“知網”查詢結果為樣本分析

徐 健

（山東管理學院，山東 濟南 250357）

俞可平“治理”理論述評
——以“知網”查詢結果為樣本分析

徐 健

（山東管理學院，山東 濟南 250357）

俞可平是我國最早倡導治理理論研究，并在實踐中努力推動“治理”理論運用的學者，其治理理論和學術思想是當今中國這一領域的代表。對其理論的梳理，可以看到國內治理理論的概況。俞可平“治理”理論主要體現在治理與善治、推進國家治理體系和治理能力現代化、善治在和諧社會中的作用、農村治理、治理評估、中國治理變遷史、官民共治等方面。

俞可平；治理；善治；國家治理體系和治理能力現代化；和諧社會

十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]作為深化改革的總目標。建國后，在國家建設目標上，我們明確提出過“四個現代化”，這是物質方面的現代化。而“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，則是制度層面的現代化。這表明，對中國的社會主義現代化建設事業來說，我們對現代化的認識已經向“軟”的制度和能力深化，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。此后，關于“治理”理論的研究成為熱點。俞可平教授是我國最早倡導治理理論研究，并在實踐中努力推動“治理”理論運用的學者，他的治理理論和學術思想是當今中國這一領域的代表。對其理論進行梳理，可以看到國內治理理論的概況。

本文以在“中國知網”上可查詢到的俞可平教授公開發表的論文為樣本，對其“治理”理論進行分析。2016年7月7日，筆者以“作者”俞可平和“主題”治理為關鍵詞在“中國知網”進行搜索，共查詢到83條記錄，基本可以代表俞可平“治理”理論的主要的思想；以“被引頻次”進行排序，被引用過的文章共計59篇，排在第一名的是2002年發表在期刊《馬克思主義與現實》上的《全球治理引論》[2]，被引用1106次。被引用次數排在第二到五名的分別是《治理和善治引論》[3]《治理和善治:一種新的政治分析框架》[4]《推進國家治理體系和治理能力現代化》[5]《社會公平和善治是建設和諧社會的兩大基石》[6]。從以上列舉的前五名的結果，可以看出學術界對俞可平教授的關注“熱點”是其有關“治理”理論的論述。本文就俞可平“治理”理論和“治理”理論的運用有關方面進行評述。

一、治理與善治

俞可平是治理和善治理論國內公認的開拓者。在《全球治理引論》《治理和善治引論》《治理和善治:一種新的政治分析框架》《經濟全球化與治理的變遷》[7]《治理理論與中國行政改革(筆談)——作為一種新政治分析框架的治理和善治理論》[8]等論文中，俞可平對治理和善治進行了深入分析。俞可平在綜述國外學者對“治理”論述的基礎上，明確治理“是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”[3]。“治理”與“統治”有共同之處，但兩者還是有區別的：一是權威來源不同。這是兩者本質上的區別。統治的權威來源于政府，而政府不是治理的權威的唯一來源。二是權力運行的方向不一樣，自上而下是政府統治的權力運行方向，治理的權力的運行則是一個上下互動的管理過程。三是管理的范圍不同。民族國家領土之內是政府統治所涉及的范圍；由于治理的權威主體是多元化的，因此治理的范圍既可以是民族國家領土界限內，也可以是國際領域。四是權威的基礎和性質不同。統治是以強制為主，政府統治的權威來源是法規命令；治理以自愿為主，公民的認同和共識是權威的來源[2]。“治理”在全球興起的主要原因是“市場失效”和“政府失效”。同時，我們也要認識到，“治理”不是萬能的，也有失效的可能，如何避免“治理”失效，“善治”被大家公認是最好的方案。“善治”不同于“善政”，是使公共利益最大化的社會管理過程。“善治”由合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔、公正十個因素構成。“治理”理論強調管理就是合作，是一套管理公共事務的全新技術，治理是當代民主一種新的實現形式。

俞可平對治理和善治理論的貢獻具有開創性，在理論意義上拓展了研究視角和思路，把中國政治學理論研究向前推進了一大步，在實踐意義上有助于轉變執政理念，推動政治管理體制改革。

二、推進國家治理體系和治理能力現代化

如何“推進國家治理體系和治理能力現代化”，俞可平在《推進國家治理體系和治理能力現代化》《民主法治:國家治理的現代化之路》[9]《沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化》[10]《沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現代化》[11]等文中，對“國家治理體系和治理能力現代化”的內涵本質、必然要求、必要舉措進行了全面的論述。從國家治理角度看，在過去35年中,中國的政治生活有了非常大的變革，但也正面臨諸多嚴峻挑戰，存在著許多亟待解決的突出問題。“推進國家治理體系和治理能力的現代化”是化解治理危機的根本途徑。十八屆三中全會《決定》就是“推進國家治理體系和治理能力的現代化”總的指導思想、全面改革的路線圖和重大的戰略部署。只有沿著社會主義民主法治的道路，才能真正實現國家治理體系的現代化，解放思想、加強頂層設計、總結地方治理改革優秀創新經驗并上升成為國家制度、借鑒國外政府治理好經驗、破除阻礙社會進步的體制機制、破除官本位觀念等，是實際工作中必須特別注意的。在《走向國家治理現代化——論中國改革開放后的國家、市場與社會關系》[12]一文中，俞可平分析了中國三十多年來國家、市場和社會這三者之間的關系，強調國家、市場、社會的相互關系處于最佳狀態是善治的本質，在現代國家治理中，善政是通向善治的關鍵，無善政則無善治；欲達到善治，首先必須實現善政。

俞可平高度評價十八屆三中和四中全會提出的“國家治理體系和治理能力現代化”和“全面推進依法治國”的重要意義，認為這是馬克思主義國家理論的創新，是中國共產黨作為執政黨走向成熟的理論標志。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，依法治國是關鍵步驟。在實踐層面上，政治改革的重要內容是治理改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須對國家的行政、決策、司法、預算、監督等具體執行制度進行突破性的改革。在這種全新的政治理念指導下，我們黨對社會政治發展規律的認識也有了飛躍。

三、善治在和諧社會建設中的作用

俞可平在《社會公平和善治是建設和諧社會的兩塊基石》《現代民主治理視野中的和諧社會》[13]等文章中，對建設和諧社會中“善治”的作用進行了深入分析。俞可平認為，人類最理想的和諧社會是共產主義社會，和諧社會是社會的一種狀態描述，最基本也是最高的要求是各種要素和關系相互融洽，涵蓋了人們的經濟、政治、文化和日常生活。如果從政府對社會公共生活的管理這個角度來看，社會公平和善治則是建設和諧社會的兩塊基石。社會公平就是社會的各種利益的合理分配，在全體社會成員之間合理分配政治、經濟和其他利益。

實現效率的主要手段是市場行為，實現社會公平的主要手段則是政府行為。但是，市場經濟運行的結果是優勝劣汰，不會自覺地實現社會公平；實現社會公平必然要求政府的干預，維護和實現社會公平的必要條件，就是建立完善的國家法律、運行良好的制度和有效的政策。因此，各級政府的主要任務和道義責任是維護和實現社會公平，努力實現經濟和社會的全面進步。在社會己經展現出來各種利益沖突和矛盾情況下，不同利益群體不再被動地接受安排，政府如果在公共領域中再不主動地調整自己的行為，社會中不和諧因素會越來越多。“善治”就成為建設和諧社會的重要支撐，善治是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。

俞可平的上述研究，加深了我們對建設和諧社會中政府行為的認識，為我們提供了新的研究視角，推動了和諧社會研究的深入。

四、農村治理

俞可平不僅倡導治理與善治理論，并且將這一理論運用到對中國農村治理的研究中，產生了很大的影響。在《試論農村民主治理的經濟基礎》[14]《中國農村治理的歷史與現狀(續)——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析》[15]等論文中，俞可平比較了經濟分析、文化分析、制度分析、“國家—社會”分析這四種常見分析方式的優劣，著重引入了比較歷史研究分析和治理分析兩種理論分析框架對農村治理進行研究。俞可平認為，中國農村的治理模式有三個特征：一是政府主導，二是多元治理，三是精英治理。農村治理模式雖然面臨著自治制度流于形式、政府干預太多、多元結構下效率降低、社會資本和非法勢力對農村民主治理的干擾等問題，但以村民自治為核心的鄉村治理改革代表了中國現代農村民主政治的發展方向，對農村社會的進步有著巨大的積極意義，中國農村治理改革必將進一步深入下去。

俞可平對中國農村治理模式的研究為這一領域的最大貢獻是提供了新的分析工具，推動了中國農村問題研究的進一步深入。

五、治理評估

“推進國家治理體系和治理能力現代化”有一個前提性的問題:評價國家治理的標準是什么?在《中國治理評估框架》[16]《標準化是治理現代化的基石》[17]《關于國家治理評估的若干思考》[18]等文章中，俞可平強調了國家治理評估的意義在于為評估體系提供一個標準，用來判斷治理的績效，發現治理中存在的問題，并引導國家治理改革的方向。據世界銀行統計，國際上關于國家治理的評估體系有140多套，但是這些體系大多由西方學者研制，由西方國家主導機構從事治理評測，難免帶有西方中心主義價值傾向。必須立足中國改革開放實踐，圍繞國家大政方針，構建簡便實用并有可行性的中國國家治理標準。俞可平及其同事們做了中國第一個“中國國家治理評估框架”，并且正式出版了《國家治理評估：中國與世界》[19]一書。此框架設立了評估中國國家治理的12個維度，它們是：公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉潔。其中每一個維度下又有116個關注點或具體指標，構成了一個完整的評估指標體系。

俞可平對國家治理評估體系的研究，在推進中國國家治理評估體系的建立方面具有開拓性，同時，也有利于向國際社會宣傳中國治理的成就，掌握政治評價的話語權和主動權，提升中國的國際形象。

六、中國治理變遷史

俞可平認為中國的改革開放在很大程度上就是一種治理改革。在《中國治理變遷30年(1978—2008)》[20]一文中，他運用“治理”理論，就中國治理30年來改革的主要方向、重點內容、決定性影響變量進行分析，歸結了中國治理模式的特點，明確了“善治”是治理改革的目標。

1978年以來的改革開放過程，是一個整體性社會變遷過程，這一過程中的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。中國不照搬西方政治模式，但是中國政府在不斷深化改革的過程中十分強調政治改革，特別是以行政管理體制為核心的政府治理改革，中國治理改革的方向是“善治”。在全球化背景下，中國改革特別是政治改革，首先遵循著“穩定壓倒一切”的政治邏輯，漸進式改革在中國成績斐然；在不斷“解放思想”引導下，思想觀念的變遷引導著中國治理改革的方向；作為改革的領導者，中國共產黨也更加清晰自己的身份已經是“執政黨”，只有持續不斷地改革，才能增強執政能力和社會管理能力，形成具有中國特色的治理模式。30年來，中國治理從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管制政府到服務政府、從黨內民主到社會民主；生態平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、政府創新、黨內民主和基層民主，成為治理改革的重點內容；社會經濟的變化、政治發展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊，是中國治理的主要影響因素。

俞可平以“治理”視角對中國改革開放的歷程進行了重新梳理，讓我們用新的視角更加深刻地理解我們正在經歷的時代變革，也更清晰地明確我們政治變革的方向，堅定我們的信心。

七、官民共治

在《重構社會秩序 走向官民共治》[21]《中國要走向官民共治》[22]《俞可平:各級政府應營造官民共治的社會治理格局》[23]《營造官民共治的社會治理新格局》[24]等文章中，俞可平指出，所謂“官民共治”，就是公共治理的責任由政府與民間組織共同承擔。“官民共治”能夠推進社會管理創新，改善社會治理，推進中國特色民主政治發展。俞可平認為，政府與民眾共同參與治理，是社會變革和政治進步的必然結果。目前在一些公共領域，已經出現嚴重的治理困境，官民共治，更多讓民眾參與到治理中來，是走出困境、重建新的治理秩序的關鍵。實現官民共治，讓民眾更多地參與治理，也是達到“善治”的途徑，是通往理想政治狀態的必由之路。

俞可平認為，實現官民共治是實現“善治”的關鍵，讓我們更清晰地認識到普通大眾在政治中的價值與地位。

綜上所述，俞可平是最早運用“治理”理論對中國政治改革及其方向進行分析的學者，他力圖探索一種適合中國的政治分析框架。其在社會治理方面的研究，為我們提供了新的分析工具和新的分析視角，在中國“治理和善治”方面具有開拓性。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.新華網，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164 235.htm,2013-11-15.

[2]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實，2002，(1)：20-32.

[3]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999，(5)：37-41.

[4]俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001，（9）：40-44.

[5]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線,2014，(1)：5-13.

[6]俞可平.社會公平和善治是建設和諧社會的兩大基石[J].中國特色社會主義研究，2005，（1）：11-15.

[7]俞可平.經濟全球化與治理的變遷[J].哲學研究,2000，(10)：17-24.

[8]俞可平.治理理論與中國行政改革(筆談)——作為一種新政治分析框架的治理和善治理論[J].新視野，2001，（5）：35-39.

[9]俞可平.民主法治:國家治理的現代化之路[J].團結，2014，（1）：24-27.

[10]俞可平.沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化[J].求是，2014，（8）：36-37.

[11] 俞可平.沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現代化[J].馬克思主義與現實，2014，(6）:1-2.

[12]俞可平.走向國家治理現代化——論中國改革開放后的國家、市場與社會關系[J].當代世界，2014，（10）：24-25.

[13]俞可平.現代民主治理視野中的和諧社會[N].文匯報，2005-02-28.

[14]俞可平.試論農村民主治理的經濟基礎[J].中共天津市委黨校學報,1999，(3)：49-52.

[15]俞可平.中國農村治理的歷史與現狀(續)——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析[J].經濟社會體制比較，2004，（3）:22-42.

[16]俞可平.中國治理評估框架[J].經濟社會體制比較，2008，（6）:1-9.

[17]俞可平.標準化是治理現代化的基石[J].理論學習，2015，（11）：56.

[18]俞可平.關于國家治理評估的若干思考[J].華中科技大學學報(社會科學版),2014，(3):1-2.

[19] 俞可平.國家治理評估：中國與世界[M].北京：中央編譯出版社,2009.

[20]俞可平.中國治理變遷30年(1978—2008)[J].吉林大學社會科學學報，2008，(3):5-17.

[21]俞可平.重構社會秩序 走向官民共治[J].國家行政學院學報，2012，（4）：4-5.

[22]俞可平.中國要走向官民共治[J].決策探索(下半月)，2012，（9）：12-13.

[23]俞可平.俞可平:各級政府應營造官民共治的社會治理格局[J].社團管理研究，2011，（6）：20-21.

[24]俞可平.營造官民共治的社會治理新格局[J].當代社科視野，2011，（Z1）：107-108.

（責任編輯：王友才）

D 61；D630

A

2095-7416(2017)04-0076-04

2016-12-29

徐健(1973-)，男，山東濰坊人，經濟學碩士，山東管理學院副教授。