通過大學章程引導中外合作辦學

鄭子森

（山東管理學院 國際交流學院,山東 濟南 250357）

通過大學章程引導中外合作辦學

鄭子森

（山東管理學院 國際交流學院,山東 濟南 250357）

法律賦予高校對外合作辦學的自主權，但由于其涉及國家教育主權等特殊性，教育行政部門又加強了管理。教育行政部門既要參與大學章程的制定、審批，也要遵守大學章程，尊重高校的辦學自主權。作為大學“憲法”的章程應規定外事委員會、中外合作辦學內部管理模式的選擇和調整、辦學結余等事項。通過大學章程引導中外合作辦學，可以調和行政管理權和辦學自主權的矛盾，有助于各高校的中外合作辦學形成特色。

大學章程；中外合作辦學；自主權；上位法

中外合作辦學雖成績巨大，但也問題多多，如部分合作者辦學水平不高、專業設置和學科建設偏離學校優勢，未能回應市場需求，導致合作辦學項目壽命短、質量不高。從合作的學科專業來看，主要集中于一些投入少收益大、對硬件設施要求比較低的專業，如外語、經濟、管理類專業，國內急需而國外領先的學科專業卻很少。部分高校把中外合作辦學作為提高學校學費收入的一個途徑，引進發達國家優質教育資源和先進管理理念與做法淪為空談。從整體來看, 區域發展不平衡，專業設置低水平重復。這說明中外合作辦學帶有明顯的零散性和隨意性，只注重對單個合作項目的可行性分析和審批,但缺乏整體把握和預期規劃，缺乏有效的宏觀調控和政策引導，很難真正實現其辦學宗旨。

一、中外合作辦學的困境：行政管理權和辦學自主權的矛盾

《中外合作辦學條例》以及其他一系列規范性文件，旨在加強中外合作辦學的管理，全面統籌，優化布局結構。2016年10月14日召開的國務院常務會議提出，鼓勵在理工農醫、國家急需的交叉前沿和薄弱空白等領域開展中外合作辦學。鑒于中外合作辦學的特殊性，這些政策、指示要求對中外合作辦學加強頂層設計，健全審批機制，嚴把資源引進入口關，維護教育主權。

但另一方面，高等學校作為獨立法人，根據現行法律、法規規定,享有財產自主、辦學自主(專業設置自主、教學自主、科研和社會服務自主、對外交流合作自主等)、管理自主(機構設置與人事管理自主、內部管理具體規章制度制定自主、教師學生管理自主等)多項內容[3]。

根據《關于推進管辦評分離提高教育治理水平的若干意見》（教政法[2015]5號），教育部要求進一步簡政放權。加快現代學校制度建設，推動所有高校完成章程制定工作，實現一校一章程；加強學校章程執行情況的督促檢查。章程能夠界分政府的行政管理權和高校的自主辦學權，既落實了教育行政部門對中外合作辦學的頂層設計、統籌規劃，又保證了高等學校的辦學自主權。

二、理順外部關系：政府和高等學校的關系是大學章程的重要內容

正確處理學校與外部的關系是學校自主辦學、正常運行的關鍵。根據《高等學校章程制定暫行辦法》，學校舉辦者或者主管部門應該積極參與制定大學章程。通過章程明確學校舉辦者或者主管部門與高校在中外合作辦學方面的權利和義務,學校舉辦者或者主管部門依據章程對高校進行管理和監督,高校依據章程自主開展合作辦學。核準后的章程相當于高校與主管教育行政部門(代表政府)簽訂的“行政合同”，政府不能任意對高校的辦學和管理活動進行干預，應按照章程的界定來行使自己的權力[4]。

2006年7月31日，在江蘇省政府推動下，江蘇省15所本科院校與印度國家信息技術學院 (NIIT)整體簽署了合作培養軟件人才的協議。將 NIIT的課程模塊嵌入到相關專業人才培養方案中。由NIIT培訓合作高校專業課教師，按照NIIT 提供的方案進行學生考試。與高校單打獨斗地同外方談判相比，學校舉辦者或者主管部門牽頭組織多所高校聯合引入國外優質教育資源，能夠切實提高談判能力，降低引入成本，對地方高校而言尤其如此。但學校的舉辦者或者主管教育行政部門應當尊重高校的辦學自主權，遵守政校分開、管辦分離的原則，不能越俎代庖。

教育行政管理部門積極參與章程的制定，通過章程引導高校對合作辦學合理定位，分類發展。國內重點大學必須與世界知名大學和科研機構合作,重點開展基礎學科和前沿學科的合作辦學。地方本科院校和高職高專學校，根據自身辦學特點和地方經濟發展需要，可以與美國、加拿大的州立大學、德國的技術學院、日本的短期大學、澳大利亞的公立技術與繼續教育學院（TAFE）等開展合作，培養應用型、技能型人才[5]。

中外合作辦學機構或項目的舉辦必須經過主管部門的審批，主管部門參與章程制定和審批，對中外合作辦學進行事前的整體規劃，效率更高，又能保證高校辦學自主權。學校根據自身發展需要，結合優勢學科專業，有針對性地引入國外優質資源，避免學科專業的重復建設，提高中外合作辦學的質量。

截至 2015 年底，我國大學“一校一章程”的建設目標基本完成。就已公布的大學章程而言，大多數大學章程僅象征性提及中外合作辦學，如“學校通過中外合作辦學等多渠道開展國際教育合作，推進學校國際化發展”。關于章程必須載明的“中外合作辦學的性質、目的、要求”，表述過于抽象、空洞,基本是《高等學校章程制定暫行辦法》的翻版；內容趨同，根本未體現出特色與個性，僅僅是句式或表達方式的不同；可操作性不強，對于行政管理部門如何參與中外合作辦學管理只字未提，甚至對外部法律關系根本不涉及。

發動機在無起停情況下,優化前與優化后的發動機耗油量如圖4所示;發動機在有起停情況下,優化前與優化后的發動機耗油量如圖5所示.

三、承上啟下：大學章程將法律規章內化為學校制度

大學章程上承法律規章，下啟大學內部管理制度。《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（教政法廳〔2014〕2 號，下稱《核準通知》）指出：“各級教育行政部門要帶頭尊重大學章程，對章程已確定由學校自主管理的內容，不得任意干預，除規章以上層級的規范性文件外，其他文件要求與經核準的章程不一致的，優先執行章程的規定。”據此，大學章程“上位法”體系包含法律、行政法規、規章。大學章程是法律、行政法規、規章在一所大學的具體化和個性化。

2006年，《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》規定了中外合作辦學的評估指標和評估程序。如“雙校園”模式合作教育教學過程中應當滿足“四個三分之一”以上。針對一些學校對中外合作辦學基本辦學條件保障不夠、保障不力的情況，教育部近期就不具有法人資格中外合作辦學機構（二級學院）提出了保障“三個相對獨立”的要求，即“財務相對獨立” “人事相對獨立”“教學設施和辦學條件相對獨立”。根據前述大學章程的“上位法”體系，這些文件屬于規章以下層級的規范性文件，章程的規定優先于這些文件的要求。但章程必須經過主管部門的核準，若章程的規定背離這些文件的要求，則難以通過核準。各高等學校可以將這些指標要求體現在章程中，結合自身情況在法律規章的授權范圍內提出自己的要求，將外部規范內化為學校制度，切實增強法律規章的認同感，提高遵章守法的主動性和自覺性。制度的內生性既有利于確保中外合作辦學依法照章辦出特色，也有助于教育行政管理部門減少直接具體的行政管理，貫徹簡政放權的大政方針。

四、有所必為：大學章程應予規定的事項

大學章程作為規制學校各項工作的“憲章”，和學校其他規章制度相比，要求在比較長一段時間內發揮學校根本制度的長期性、穩定性和普適性作用[6]。章程可就下列重要事項做出規定：

（一）章程規定外事委員會或類似組織，為規范內部關系、強化自我約束、防止權力任性提供組織保障

《高等教育法》第28條規定,高等學校的章程應當規定學校內部管理體制，如設立外事委員會。據統計，80%以上高校設有國際化工作委員會或領導小組等組織或部門，負責國際化發展規劃的制定、實施與保障，這是保證國際化發展戰略得以落實的第一步[7]。在此基礎上，應當將外事委員會或者國際化工作委員會納入章程。

中外合作辦學具有特殊性，涉及學校的多個部門，外事委員會能夠為管理工作提供組織保障，方便協調學校內部相關部門，加強合作。外專外教的聘用、管理，離不開人力資源部門、教務部門、外事部門的通力合作。相關院系的中方教師積極參與外教的教育教學活動，才能更好地消化吸收先進的教學理念。財務部門要對中外合作辦學進行財務可行性論證、成本核算，解決外匯、納稅問題。科研部門長遠部署，建立與保持同外專外教的學術科研關系，即使在外專外教回國后，也能發揮后期效用，實現國外優質資源的可持續利用。

（二）科學規定辦學結余的提取比例

我國《教育法》規定教育不得以營利為目的。國外教育機構進入中國教育市場，主要目的是營利。教育的公益性與資本的逐利性之間的矛盾，是高等教育中外合作辦學領域必須正視的問題。中外合作辦學不得以贏利為目的的規定與教育作為服務貿易的性質相左[8]。

既然已經允許營利性民辦學校存在，可以在民辦高校先行試驗中外合作辦學的營利性。中外合作辦學機構的章程應當規定“中外合作辦學者是否要求取得合理回報”，高等學校可資借鑒，對中外合作辦學項目的辦學結余做出相應規定。

在上位法確認中外合作辦學營利性的合法地位之前，由章程科學規定辦學結余的提取比例，章程經政府審批后公開執行，在部分高校先行先試，既可以彌補法律的滯后性，又可以為修訂立法提供經驗。堅持中外合作辦學公益性的原則，防止一味追求投資回報而影響中外合作辦學的可持續發展；另一方面，統籌安排辦學結余的再投入，避免資金浪費或設備閑置。

（三）中外合作辦學內部管理模式的調整

中外合作辦學機構或項目在獲批后，實際如何運行是高等學校的內部管理事務，機構和項目的管理和調整具有很大的隨意性。中外合作辦學教學管理模式的不穩定極大地影響了中外合作辦學的發展。

目前高校中外合作辦學項目的內部管理運行模式主要分為集中管理模式、分散管理模式和學生集中但教師分散管理模式三種。集中管理模式是指項目的外事、教師和學生等工作集中由國際交流學院管理。分散管理模式是指項目按學科專業歸屬劃分到母體高校的普通專業院系進行管理。學生集中但教師分散管理模式是指學生由國際交流學院集中管理，教學由母體高校相關院系承擔[9]。這三種管理模式各有優劣，不管采取哪種模式，都應采取措施克服其缺點。集中管理模式師資配備壓力大，存在重復建設現象，不利于發揮優質資源的輻射作用。分散管理模式容易使中外合作辦學專業同化成普通專業。學生集中但教師分散管理模式容易造成工作脫節，專業教師的課外輔導缺失。

如果確需調整內部管理模式，則必須經過充分的論證，遵守嚴格的程序，防止因權力的獨斷專行而造成的任意調整。內部管理模式調整的任意性會涉及到中外合作辦學教師、學生的根本權益，甚至造成項目的終止或退出。如果并非因為中外合作辦學項目本身的原因，而僅僅是因為機構人事的任意調整而影響合作辦學協議的履行，將嚴重影響高校在國際交流與合作中的形象。

五、有所不為：大學章程不應規定的事項

（一）服從“上位法”的既有規定，無需簡單重復

2014年3月1日施行的《高等學校學術委員會規程》，強調了在中外合作辦學決策時學術權力對行政權力的制約。學術委員會對國外優質教育資源、外國教育機構的教育教學質量、國內新興和原有的學科專業、與本校教育資源的匹配度等問題提出咨詢意見，選擇能夠為我所用的優質教育資源進行合作。要求學校做出關于開展中外合作辦學決策前，應當咨詢學術委員會。如果學術委員會提出明確不同意見，學校應當做出說明、重新協商研究或者暫緩執行。對這些規定，章程無需照抄照搬。

（二）細化規定留給校內規章制度

章程作為綱領性文件,不能事無巨細、包羅萬象，中外合作辦學的具體事項必須通過校內規章制度來規范。例如，授權外事委員會規定外方合作辦學者從外方教育機構中選派教師的數量和質量，保證引入優質資源，防止“標簽型”的合作辦學。

章程有助于學校決策的科學化、民主化，克服管理隨意性，有助于保持中外合作辦學制度的相對穩定性。辦學制度的相對穩定性符合人才培養的周期性特征。這樣才能消化吸收國外優質資源，并發揮輻射帶動作用。章程具有對外公開性，便于社會監督中外合作辦學事宜的落實，保障中外合作辦學利害關系人的知情權，便于學生作出學業和職業規劃。

六、結語

高等學校結合自己的特色和優勢，通過章程規定外事委員會、內部管理模式的選擇和調整、辦學結余，依照章程自主開展中外合作辦學，實現內涵式發展。這有利于合作辦學辦出特色，避免一哄而上，重復引進，千校一面。

大學章程須經過教育行政主管部門核準，但政府也應當遵守大學章程，依據章程進行管理，理順政府與高校的關系，不能超越大學章程而直接對高校自主辦學的事項進行干預。行政管理應從由隨意性很大的“人治”向高度穩定性的“法治”轉變[10]。高等教育的整體效率體現并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能夠確立一個相對穩定的制度結構，為具體的高等教育活動實施主體在提供一定的確定性的同時，釋放出足夠的自主空間。一個社會的整體效率往往是源自基層的自主創新和探索而未必是政府過多的政策和制度創新[11]。通過大學章程引導中外合作辦學，可以調和行政管理權和辦學自主的矛盾，有助于各高校的中外合作辦學形成特色。

[1]宮玲琳.大學章程中學生事務管理規定的審視與完善[J].思想理論教育，2016，(7):92-96.

[2]張海濱, 董維春.中國高水平大學教育國際化表達現狀研究——基于84所教育部核準的大學章程文本分析[J].中國高教研究，2016，(4):85-89.

[3]湛中樂,徐靖.通過章程的現代大學治理[J].法制與社會發展，2010，(3)：106-124.

[4]郝建山，王庚華.大學章程制定與高校辦學自主權的落實 [J].吉林省教育學院學報,2015，(2)：132-133.

[5]陳紅進.創建應用型本科高校經管類中外合作辦學品牌的路徑分析[J]. 長春師范學院學報（自然科學版），2013 ，(1)：171-172.

[6]馬躍榮，楊靜，李濤，馬繼福.大學章程建設與中醫藥院校改革的進程——以成都中醫藥大學為例[J].成都中醫藥大學學報( 教育科學版)，2014，(3) ：1-4.

[7]中國教育國際交流協會.中國高等教育國際化發展狀況調查報告 [EB/OL].http://survey.ceaie.edu.cn/ download/2015年中國高等教育國際化發展狀況調查報告.pdf.

[8]胡焰初.WTO《服務貿易總協定》與中外合作辦學的立法[J]. 武漢大學學報(社會科學版)，2002，(2)：140-144.

[9]孫瑋,楊潔.中外合作辦學項目教學管理問題探究——以中原工學院國際教育學院為例[J].中國管理信息化，2016，(10)：221-222.

[10]楊學義,李茂林.中國大學章程百年——兼論章程對落實高校辦學自主權的作用與措施[J].北京教育（高教），2014，(11)：20-22.

[11]閻光才.高等教育改革頂層設計的邏輯[J].中國高教研究，2014，(1)：5-8.

（責任編輯：韓清恩）

本文系山東省社會科學規劃研究項目“山東企業投資英國的法律風險防控研究——以英國公司法為視角”(項目編號：15CFXJ32)的研究成果之一；本研究成果得到山東省青年教師成長計劃經費資助。

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2095-7416(2017)04-0105-04

2017-04-10

鄭子森（1976-），男，山東高密人，法律碩士，山東管理學院國際交流學院副教授。