關于新時期農村土地制度改革深化的相關建議

□包斯琴

（內蒙古農業大學沙漠治理學院 內蒙古 通遼 010019）

關于新時期農村土地制度改革深化的相關建議

□包斯琴

（內蒙古農業大學沙漠治理學院 內蒙古 通遼 010019）

本文從農村土地制度相關概述入手，著重分析了我國農村土地制度改革的背景以及農村土地制度改革存在的問題，并探索了新時期農村土地制度改革的深化建議。

新時期；農村土地制度改革；建議

農村問題的解決是我國開展現代化建設事業的關鍵，而在農村發展的過程中，土地問題是農村發展需要解決的核心問題。土地作為農民的生存基礎，不僅影響著人們的溫飽，而也是農民最直接的經濟來源。現階段，我國農村土地制度主要為家庭聯產承包責任制。而家庭聯產承包責任制是在十一屆三中全會以后我國開展的土地制度改革并延續至今。

1 農村土地制度相關概述

1.1 農村土地制度的內涵

土地制度主要指與土地使用、土地所有、土地管理相關的制度規定。具體來說，土地制度主要包括土地經濟制度和土地法權制度。其中，土地經濟制度主要指人們在社會制度的規定下所形成額土地關系，是我國社會經濟的重要基礎。土地法權制度主要指土地利用所形成的以法權形式體現出來的土地關系，是上層建筑的重要內容。并且，土地經濟制度對土地法權制度具有決定作用，而土地法權制度對土地經濟制度具有確認和保護功能。

1.2 農村土地制度的特征

首先，土地制度在地位上具有基礎性。土地是國家最重要、最基本的資源，是農村地區的主要生產要素和財富形式。并且，在農村地區，土地的占有形式決定了農民的財富分配和財富占有形式；其次，土地制度具有國度差異性，世界各國之間的土地制度受歷史文化和社會性質的影響，具有較大差異。并且，土地制度還受到一個國家的經濟發展水平、土地資源占有量等因素的影響，呈現出國度差異性；最后，土地制度具有構成復雜性。土地是一種社會財產，涉及到使用、所有、分配、處理等一些列的產權關系和財產關系。

1.3 深化農村土地制度改革的意義

首先，我國農民的數量較多，農村的穩定和發展是我國社會主義建設的根本問題。而土地作為農業的基礎，是我國農村建設發展中的核心問題。并且，土地是農民最主要的收入來源，直接關系著農民的生存與發展。深化農村土地制度改革能夠改進家庭聯產承包責任制的不足，使土地制度更加符合我國社會的發展，緩解人地矛盾，保證農民的生存和基本收入；其次，深化農村土地制度改革能夠為農業發展提供充足的土地資源，優化農業發展環境，進而促進農業的可持續發展。

2 我國農村土地制度改革的背景

2.1 人地矛盾

我國的耕地資源十分有限，雖然，我國的耕地資源的總量占世界耕地資源的十分之一左右，但是，我國農村地區人口數量龐大，人均耕地資源十分貧乏。另外，隨著城市化進程的加快，大量農村耕地資源被占用為商業用地，耕地資源逐漸減少，人地矛盾越來越突出。

2.2 經濟社會發展問題

隨著城市化的發展，農村地區與城市地區的經濟發展水平差異越來越明顯，貧困落后成為農村地區的普遍現象。而且，農民的收入主要依靠土地資源，收入較少，收入增長緩慢，大多數農民的生活水平較低。在這種情況下，我國積極重視農村地區的發展，深化農村土地制度改革，加快新農村建設，解決農村地區的貧困落后問題，逐步縮小農村地區與城市地區的經濟發展水平差異。

2.3 社會主義新農村建設

黨在十六屆五中全會上提出了新農村建設的歷史任務，新農村建設受到我國政府的高度重視。并且，隨著新農村建設的發展，工業反哺農業、城市支持鄉村成為新農村發展的重要途徑。而新農村建設中的核心問題是土地問題，土地是農民生活的基本保障。只有深化土地制度改革，緩解農村地區的人地矛盾才能夠保障農民的基本生活，加快新農村建設。

2.4 農業現代化發展

農業現代化的發展主要包括耕者有其田和規模化經營這兩個階段。目前，發達國家已經進入了規模化經營的時期，而我國仍處于耕者耕者有其田的階段。在這種情況下，為了縮小與發達國家之間的差異，我國需要加快農業建設與發展，合理分配農村土地資源，進而促進我國農業的現代化發展。

3 我國農村土地制度改革存在的問題

3.1 農地產權主體模糊

我國《憲法》、《農業法》、《土地管理法》等相關法律都明確規定了農村地區的土地歸農民集體所有。雖然，法律條文中明確規定了農地產權的歸屬，但是，法律缺乏對農地具體歸屬的明確，農地產權主體模糊。例如，《憲法》中只是籠統地提出農地歸集體所有，《土地管理法》規定農地歸鄉、村集體所有，農地歸屬權比較模糊，農業既可以歸村民小組所有，也可以歸鄉鎮農民集體所有。在這種情況下，部分農村村委干部掌握了土地的使用權和所有權，并利用土地牟取私利，農民的土地合法權益得不到保障。

3.2 所有權權能欠缺

現階段，我國農村土地所有權權能具有不完全性，具體來說，農村土地所有權處分權能欠缺，農民集體雖然擁有土地所有權，但是卻沒有權利買賣土地。農村土地只有在國家征用之后才可以進行轉讓和讓出。并且，農民之間也不能相互買賣土地；其次，農地所有權管理權能受限。管理權能的行使表現為農民對土地制度的選擇，而我國農地使用制度由國家制定，農民集體只能夠按照國家規定執行土地制度，農民集體只具有名義上的土地所有權，而土地支配權歸國家所有。

3.3 土地使用權不穩定

農地使用權具體包括經營使用權、占有權、處置權、收益權等。但是，從法律角度來看，我國的土地承包合同中的土地權利僅采用契約形式規定，而沒有進行法律賦權，缺乏法律保障。并且，農民的土地使用權主要由政府行政賦予，會隨著人口的變動而變化。但是，人口變動帶來的頻繁土地調整會導致農民缺乏對土地使用權的安全感，嚴重影響農民的長期性農業生產，土地產出效率不高。另外，城鎮化發展需要不斷進行征地，而征地的主體也是政府部門，農民缺乏在征地過程中的話語權，土地使用權受到限制。

3.4 征地制度存在缺陷

現階段，土地征用的目標不夠完善，缺乏對公共利益和公共目的的界定，導致政府部門濫用征地權力，嚴重損害農民的土地權益。并且，我國土地征用制度的補償標準較低，不同地區的征地價格存在著剪刀差，嚴重影響農民的土地經濟收入。具體來說，我國《土地管理法》明確規定了征地補償的內容，強調土地補償費、青苗補償費和安置補償費等費用補償。但是，在實際操作的過程中，農民得到的土地補償費用較少，僅僅對農民的生產性收益進行補償，而忽視了農民的非生產性收益。

4 新時期農村土地制度改革深化建議

4.1 土地所有權歸國家所有

我國應積極明確土地所有權歸國家所有，組建土地管理機構，由土地管理機構代表國家形式土地管理職能，詳細登記土地行使權。并且，土地管理機構可以將土地管理的具體工作委托給鄉鎮政府和村委會，讓鄉鎮政府和村委會具體實施土地管理。另外，在農地國有化之后，政府應保證農民的自由耕種的權利，如果農民放棄了農地的使用權，國家要對這些農民進行一定的補償。例如，國家可以為放棄土地使用權的農民提供社會保險補償和城市購房優惠政策，以幫助這些農民脫離土地。另外，政府部門可以讓土地管理機構來對農戶退還的土地進行集中規劃，將農地出租給從事農業生產的單位或個人，提高農地的利用效率。

4.2 明確土地使用權

我國可以通過土地登記領取來保證農民的土地使用權，規定農民無償使用土地的年限，加強對農民的補償，提高農民的農地收入，進而縮小城鄉差距。并且，我國應加快農地流轉市場建設和農地流轉制度建設，鼓勵農民將農地使用權轉讓給相關的國有土地整理企業，由國有企業統一出租農地，在保證土地流轉的基礎上，提高土地的利用效率，避免土地拋荒現象。另外，我國可以出臺相關規定，對累計拋荒時間超過兩年的土地進行回收，加強對拋荒土地的集中管理。除此之外，我國應積極出臺相關法律法規，明確規定土地使用權的權益，進而保障農民的合法利益。

4.3 完善土地征用制度

首先，我國應積極改革征地補償制度，調整征地補償標準，根據征地實際用途對土地使用者進行補償，將土地的增值計算在土地補償費用之內，根據市場價值對土地所有者進行合理的土地補償。并且，在制定補償標準的過程中，我國應充分考慮農地的非生產性收益，將非誠生產性收益納入補償范圍之內。另外，我國應積極完善征地補償機制，改變行政模式下的征地補償實施方式，有政府和農民平等協商征地補償標準。同時，我國應加強對征地補償費用的管理，確保征地補償費用真正落實在農民身上，加強對征地補償執行的監督，確保征地補償費用專款專用；確保征地補償費用專款專用，明確公共利益范圍。例如，對于公共醫療環境保護公共交通等非盈利性用地，我國應積極采取公平補償的征地方式。而對于商業征地的盈利競爭的行為，我國應打破政府的壟斷，允許農民參與土地轉讓，增強農民進行土地轉讓的自主選擇性；最后，我國應加強對被征地農民的安置，為失地農民安置相關的工作，并為失地農民提供養老保險、醫療保險等社會保障，保證失地農民在離開土地之后的生存和發展。

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1004-7026（2017）08-0001-02

F321.1

A

和政字[2017]66號，和林格爾縣土地征收制度改革政策和法律研究。

包斯琴(1972.3-)，女，蒙古族，籍貫：通遼，碩士，副教授，研究方向：水土保持與荒漠化防治，土地資源管理。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.08.001