貴州省城鎮化進程中耕地保護存在的問題與對策建議

馮應斌韓德軍+敖貴艷

摘要：城鎮化是國家或地區現代化水平的重要標志，傳統發展方式下的快速城鎮化模式以占用大量耕地為代價，如何在快速城鎮化進程中實現耕地的有效保護，已成為政府和社會各界普遍關注的重大社會經濟問題之一。本研究結果表明，貴州省城鎮化水平嚴重滯后于全國平均水平，存在著人口城鎮化和土地城鎮化發展不均衡、城鎮建設占用耕地數量與所占比例均呈上升趨勢等凸出問題。優質耕地空間分布與城市擴展區、工業園區存在空間“重疊”，面臨著壩區耕地保護與城鎮化、工業化建設占用的“兩難困境”。基于此，從設置耕地保護“規模紅線”與城鎮用地“擴展紅線”2個方面提出了貴州省快速城鎮化進程中耕地數量保護的策略與措施；從提升城鎮建設用地集約利用水平、合理管控農村宅基地規模2個方面明確了貴州省快速城鎮化進程中應強調城鄉建設用地內涵式管控方向。同時，加強壩區耕地高標準整治，通過土地流轉促進規模經營，促進壩區耕地高效利用；通過合理配置坡耕地種植模式，穩步提升坡耕地生態涵養功能。

關鍵詞：城鎮化；耕地保護；問題；對策；貴州省

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）05-0292-05城鎮化過程需要一定的土地保障，城鎮化發展與耕地保護之間存在著矛盾的對立統一[1]。隨著城鎮化的發展，耕地數量減少的幅度呈現出先上升、后下降的倒“U”形變化趨勢[2]。在全國層面，1986—2010年我國城鎮化率每提高1%，建設占用耕地數量將增加2.693 4%[3]；在省域層面，1978—2005年湖北省城鎮化率每提高1%，建設占用耕地數量將增加1.886 8%[4]；在市域層面，地處巖溶區的廣西壯族自治區河池地區，其1997—2006年耕地總量隨著城鎮化的提高而逐漸減少，城鎮化率每提高1%，耕地總量將下降0.744%[5]。從土地利用空間分布來看，建設用地和耕地高鄰接度的空間格局，以及城市在空間上的攤餅式發展是導致城市擴展占用耕地比例大的直接原因[6]。上述研究結果表明，城鎮化進程不可避免地造成耕地面積減少，如何在快速城鎮化進程中實現耕地的有效保護，已成為政府和社會各界普遍關注的重大社會經濟問題之一。貴州省山多平地少，土地資源尤其是耕地資源匱乏，城鎮化水平低，人口城鎮化率長期位于全國末尾。實施工業化和城鎮化帶動戰略，成為新時期貴州省加快發展、實現后發趕超的重要路徑。然而，在城鎮化進程中同樣面臨著耕地總量減少較快的難題，尤其是耕地質量較高的壩區耕地持續減少[7-8]。本研究在分析貴州省城鎮化發展歷程、耕地面積變化的基礎上，診斷貴州省城鎮化進程中耕地保護面臨的特殊困境，借鑒相關成功經驗，重構貴州省城鎮化進程中的耕地保護策略，破解“城鎮化快速發展導致耕地大規模減少”的資源詛咒，為貴州省在加速城鎮化進程中有效保護耕地提供政策建議。

1貴州省城鎮化進程及其耕地保護的主要問題

1.1貴州省城鎮化進程及其特征

1952—1999年間，貴州省總人口從1 489.90萬人增長至3 710.06萬人，非農業人口從118.95萬人增長至528.78萬人，非農業人口比例從7.23%增長至14.35%。2000年以來，貴州省人口城鎮化率從24.01%增長至2014年的 40.01%，年均增長1.07百分點，實現了較快增長（表1）。橫向對比來看，貴州省與全國人口城鎮化率的差距從2006年的16.79百分點縮小至2014年的14.76百分點；與西部地區的差距從8.14百分點縮小至7.36百分點；與西南地區的差距從6.35百分點縮小至5.81百分點（圖1）。西部地區包括內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、青海省、寧夏回族自治區、甘肅[CM（25]省、陜西省、四川省、重慶市、貴州省、云南省、西藏

]廣西壯族自治區等12個省、直轄市、自治區；西南地區包括四川省、重慶市、貴州省、云南省、西藏自治區、廣西壯族自治區等6個省、直轄市、自治區。雖然2000年以來貴州省人口城鎮化率與全國、西部地區、[JP3]西南地區的差距均呈縮小趨勢，但總體上仍處于較低水平，與全國平均水平、西部地區、西南地區分別相差15、8、6百分點左右，長期處于全國末尾，后發趕超壓力較大。[JP]

與人口城鎮化相對應的土地城鎮化是指土地從非城鎮狀態向城鎮狀態轉變的過程，以城鎮建設用地與城鄉建設用地的比例來度量土地城鎮化水平[9]。從人口城鎮化與土地城鎮化相互協調關系來看，貴州省土地城鎮化率從2000年的7.39%增長至2014年的27.19%，年均增長1.32百分點，其增長速度快于人口城鎮化。2000—2014年間，貴州省城鎮人口年均增長率為3.03%，同期城鎮建設用地年均增長率為10.75%，導致該時段內貴州省城鎮建設用地增長彈性系數達到3.55，遠大于其合理比值1.12[10]。其中，2006—2010年（“十一五”時期）貴州省城鎮建設用地年均增長率達到 19.80%。一方面是由于該時段內貴州省正大力發展工業園區建設，城鎮建設用地需求量較大。另一方面是由于2009年之前的城鎮建設用地數據來源于第1次全國土地詳查基礎上的年度變更匯總，數據精度不高，導致2009年之前的城鎮建設用地數據比實際情況偏小；2009年之后的城鎮建設用地數據來源于第2次全國土地大調查基礎上的年度變更匯總，導致該時段內城鎮建設用地增長幅度較大。2011—2014年（“十二五”時期）貴州省城鎮建設用地年均增長率為 7.59%，仍為城鎮人口年均增長率的2倍以上，表明貴州省土地城鎮化速度快于人口城鎮化，城鎮用地擴張與人口增長不協調，城鎮用地規模擴張過快。

受貴州省特殊自然地理條件的限制，貴州省耕地質量總體較低。《貴州省耕地質量等級調查與評定》成果顯示，2011年全省耕地平均質量等別為11.30等（共分為15等，值越大代表耕地質量越差）。其中，7～10等別（優等、高等）耕地數量占全省總量的25.75%，11～12等別（中等）耕地占 57.58%，13～15等別（低等）耕地占16.67%，貴州省耕地質量等別總體偏低。由2009年貴州省坡度耕地面積統計（表3）可知，貴州省平坡度6°以下耕地面積僅占17.02%，坡度6°～15°之間的緩坡耕地面積占35.62%，>15°～25°之間的陡坡耕地面積占29.42%，需逐步退耕還林、退耕還草的25°以上耕地面積占17.94%，即貴州省15°以下的緩坡耕地僅占52.64%。水田、水澆地面積占耕地總面積的28.43%，旱地占71.57%。其中，15°以下水田占水田總面積的72.53%，15°以下水澆地占88.03%，15°以下旱地占44.69%。這進一步表明了貴州省耕地保護存在著破碎化程度高、坡度大、宜農用地少、后備資源開發難度較大等特點。

由2000—2014年耕地面積、人均耕地面積、城鎮化率的變化趨勢（圖2、圖3）可知，除“十五”期間外，該時段內貴州省耕地總量與城鎮化率之間并不存在簡單的線性關系，即耕地總量并未隨著城鎮化率的不斷提高而持續減少， 而人均耕地面

[FL）]

[FK（W7][HT6H][STHZ][JZ]表32009年貴州省分坡度耕地面積統計[HTSS][STBZ]

[HJ*5][BG（！][BHDFG3，WK6，WK48，WK6W]類型[ZB（][BHDWG1*2，WK12。4W]6°以下6°～15°>15°～25°25°以上

[BHDWG1*2，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5W][XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬hm2）比例（%）合計（萬hm2）

[BHDG1*2，WK6ZQ1*2，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5DW，WK7DW，WK5DW，WK6DWW]水田43.8634.1249.3738.4124.4319.0110.878.46128.53

[BHDW]水澆地0.6150.610.4537.420.129.760.032.211.21

[BH]旱地33.2010.17112.7034.52109.6733.5970.9621.72326.53

[BH]耕地77.6717.02162.5235.62134.2229.4281.8617.94456.27[HT][HJ][BG）F][FK）]

[FL（2K2]

[FK（W11][TPFYB2.tif][FK）]

[FK（W11][TPFYB3.tif][FK）]

積自2006年以來呈不斷增長的趨勢。存在以下3個因素，即該時段內貴州省城鎮化水平尚處于“S”形曲線的初期階段，建設占用耕地數量相對較少；該時段內國家日益重視耕地保護和土地整治工作，土地整治新增耕地對建設占用起著較強的“沖抵”作用；隨著農村人口大量向省外流動以及統計口徑因素，自2006年以來貴州省常住人口規模變動較小。

由2010—2014年國務院和貴州省人民政府批準的各類項目占用耕地數量（表4）可知，該時段貴州省依法批準的各類項目占用耕地面積呈先增加、后快速減少的變化過程。其中，城鎮建設占用耕地數量由2010年的29.18 km2增長至2014年的51.57 km2，其比例由27.06%上升至62.37%。工業園區建設占用耕地數量除2011、2012年較大外，2010、2013、2014年均保持在10～13 km2之間，其所占比例為13%左右。交通水利能源等基礎設施建設占用耕地數量呈持續下降趨勢，由2010年的63.04 km2持續下降至2014年的 16.43 km2，所占比例由58.48%下降至19.88%，表明隨著貴州省以高速公路、鐵路、水利樞紐、能源開發等為代表的基礎設施不斷完善，基礎設施建設占用耕地數量將呈下降趨勢。與此同時，農村宅基地占用耕地數量及所占比例均呈上升趨勢，表明隨著農村危房改造、生態移民等民生工程的持續推進和農民收入水平的不斷提高，貴州省農村建房占用耕地數量進入了持續上升期。[FL）]

貴州省2010—2014年經國務院和省級人民政府依法批準的各類建設項目占用耕地數量與城鎮化率之間并未存在協整關系，即穩定的比例關系，但城鎮建設、農村宅基地占用耕地數量與所占比例均呈上升趨勢。如何有效控制城鎮建設、園區開發、農民建房占用耕地尤其是壩區優質耕地（坡度小于6°），將是貴州省快速城鎮化進程中耕地保護亟需解決的特殊問題。

1.3貴州省快速城鎮化背景下耕地保護面臨的特殊困境

從建設用地適宜性評價指標體系來看[11]，坡度作為衡量建設用地開發經濟性的重要地形因子之一，坡度在6°以下為開發經濟性優良區域，6°～15°為開發經濟性較好區域，>15°～25°為開發經濟性一般區域，25°以上為開發經濟性較差區域。從建設用地適宜性偏好來看，貴州省15°以下耕地（占總面積的52.64%）成為建設占用的“優先對象”。通過查閱貴州省47個666.67 hm2大壩所在位置及其所在縣城（集鎮）的城市規劃范圍、工業園區規劃范圍等基礎資料，在此基礎上對貴州省47個666.67 hm2大壩與其所在地城市（鎮）規劃、工業園區規劃的“空間匹配”程度，并綜合考慮2005—2011年間壩區6°以下耕地面積減少數量等因素，進而得出壩區耕地保護壓力指數等級賦值（最高為5星，星級越高代表壩區耕地保護壓力越大）。結果顯示，7個666.67 hm2大壩耕地保護壓力指數為4星等級，15個666.67 hm2大壩為3星等級，22個666.67 hm2大壩為2星等級，3個666.67 hm2大壩為1星等級。貴州省耕地保護壓力指數等級為3～4星的666.67 hm2大壩中，2011年坡度在6°以下的耕地面積所占比例達到 54.51%，而2005—2011年間6°以下耕地面積凈減少 60.79 km2，占666.67 hm2大壩總減少量的80%左右（表5）。這進一步表明貴州省47個666.67 hm2大壩中有接近50%數量（22個）、超過50%面積比例（54.51%）的66667 hm2大壩在空間分布上與城市擴展區、工業園區存在空間“重疊”，面臨著壩區耕地保護與城鎮化、工業化建設占用“兩難困境”。

2貴州省城鎮化進程中耕地保護策略選擇

2.1實施“空間錯位”開發模式

當前貴州省城鎮化尚處于初級階段，國家加大耕地占補平衡和土地整治工作力度。從全省范圍來看，貴州省耕地數量保護受到城鎮化、工業化的“沖擊”總體可控；但受到貴州省山地多、平壩少的特殊自然地理條件制約，城鎮、工業園區主要分布在地勢相對平緩的壩區。貴州省快速城鎮化過程中對壩區耕地尤其是6°以下的優質耕地占用較為凸出，必須實行城鎮、工業園區與壩區耕地“空間錯位”開發模式。（1）在城鎮、工業園區空間擴展布局形態上，盡量避開壩區成片耕地，主要通過帶狀交通線路形成組團式、串聯型空間格局。借鑒英國等西方國家的城市綠化帶政策，將壩區成片耕地作為環繞城鎮、工業園區的綠化帶，并細化作為城鎮、工業園區綠化帶的壩區耕地用途管制政策。（2）劃定耕地保護尤其是壩區耕地“規模紅線”，守住壩區耕地保護規模底線。在現行永久性基本農田劃定基礎上，進一步明確壩區耕地“規模紅線”，并作為審批城鎮規劃、工業園區規劃的前置要件之一。（3）設置城鎮、工業園區“擴展紅線”，控制城鎮開發邊界。貴州省除貴陽市、遵義市等少數城市外并無嚴格意義上的大城市，但鑒于貴州省壩區耕地與城鎮分布空間高度匹配的現實困境，以及貴州省分散、串聯型城鎮體系格局，在總結貴陽市等地級市開發邊界劃定試點經驗基礎上，進一步推廣到全省尤其是666.67、333.33 hm2大壩周邊城鎮，對現階段保護壩區優質耕地仍不失為一個剛性約束。

2.2提升城鎮建設用地集約利用水平

目前，在國家層面上，已于2014年9月1日起施行了《節約集約利用土地規定》。在省域層面上，山西省人民政府辦公廳印發了《山西省建設用地節約集約利用考核辦法》（晉政辦發[2013]98號文件），明確考核設置了億元固定資產投資消耗新增建設用地量、億元固定資產投資消耗新增用地下降率、億元GDP消耗建設用地量、億元GDP耗地下降率、億元財政收入消耗建設用地量、億元財政收入耗地下降率等億元投入與產出的耗地指標；遼寧省建立了省、市、縣三級億元GDP耗地評估制度，采取年度考核、定期通報、強化約束等手段對耗地量高的地區進行“黃牌”警告。在國民經濟和社會發展“十二五”規劃中，將耕地保有量、單位GDP能源消耗降低等資源環境指標作為約束性納入經濟社會發展主要指標，接受人大監督。將單位GDP耗地量及其相關指標納入國民經濟和社會發展指標體系，像節能減排指標一樣作為各級政府經濟社會發展的重要考核指標之一。

2.3激勵存量閑置宅基地有序退出

結合當前貴州省正在實施的易地扶貧搬遷工程、農村危舊房改造、城鄉建設用地增減掛鉤等工作，在充分借鑒浙江省建設用地計劃指標跨區域交易、江蘇省萬頃良田整治、重慶市地票交易等農村宅基地市場化運作經驗教訓的基礎上，出臺貴州省農村宅基地退出補償價格構成及其測算辦法，按照自愿有償原則，通過經濟杠桿激勵農村存量宅基地有序退出。

2.4強化壩區優質耕地高效利用

發達國家的發展歷程表明，在工業化和城鎮化過程中，農業勞動力的損失是導致耕地撂荒的重要原因。土地流轉能否緩解耕地撂荒是社會各界普遍關注的課題。現有研究成果表明[12]，土地流轉可減少優等耕作條件的耕地撂荒，通過完善土地租賃市場化程度，有助于減少或降低耕地撂荒現行的發生，可避免優等耕作條件的耕地浪費。從耕地適度規模經營實踐經驗來看，山地丘陵區農戶適度規模經濟規模為 1.33 hm2 左右，種植大戶為6.67～13.33 hm2，示范規模為33.33～66.67 hm2，而生產基地或產業帶規模一般在 666.67 hm2 以上。根據貴州省耕地資源分布狀況，在山區，不便于機械化大規模種植，應鼓勵種植大戶和專業合作社形式流轉耕地進行規模化經營；在壩區，在防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題的基礎上，通過典型示范，推動土地流轉規范有序進行，適度引入專業合作社、城市工商資本進行規模化經營，提高壩區耕地產出效益，更好地利用壩區耕地。

2.5合理配置坡耕地生態化種植模式

立足貴州省坡耕地比例大、水土流失嚴重等實際情況，結合貴州省山地立體農業特征，在15°以上尤其是25°以上的坡耕地區域，因地制宜種植中藥材、茶葉、核桃等經濟作物。將沒有破壞耕作層并易于調整種植結構的經果作物種植土地作為可調整耕地，仍納入耕地保有量目標范疇。擴大坡耕地經果作物種植面積，增加坡耕地經濟產出效益，倡導坡耕地生態化種植模式，實現坡耕地生態化保護。

3貴州省城鎮化進程中耕地保護政策建議

3.1制定耕地占補質量等級折算辦法

當前貴州省實施了更為嚴格的“占優補優”耕地占補平衡政策，即占水田補水田，占旱地補旱地。但從貴州省耕地資源特征以及后備資源稟賦來看，不同坡度、坡向、高程等自然因子的水田和旱地，其質量和產出水平差異較大。按照習近平總書記“堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象”指示精神，貴州省耕地占補平衡管理政策應以耕地產能核算為前提，以耕地質量等級為基礎，探索制定更為完善的耕地占補質量等別折算辦法。如占用0.066 hm2優等、高等別耕地（水田、水澆地、旱地），需對應補充多少中等、低等別耕地（水田、水澆地、旱地）。確保貴州省耕地總地力（產能）達到較為穩定的水平，為貴州省糧食安全提供耕地保障。

3.2適度提高產業用地經濟門檻

產業目錄是我國加快轉變經濟發展方式、推動產業結構調整和優化升級、完善和發展現代產業體系的重要手段。上海市、廣州市、深圳市、江西省等省市分別結合自身實際情況制定了用地指南或用地標準。在國家層面上，《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）第十五條明確提出國家實行建設項目用地標準控制制度，并鼓勵地方國土資源主管部門根據本地實際情況制定和實施更加節約集約的地方性建設項目用地控制標準。根據貴州省各類開發區（國家級和省級新區、綜合保稅區、經濟開發區、高新區等）的性質、功能、開發程度、主導產業，分門別類地細化產業目錄和用地標準，提高各類產業用地經濟門檻，有效約束各類開發區土地閑置、低效利用問題。

3.3嚴格控制新增宅基地規模

目前正在實施的《貴州省土地管理條例》僅對戶均宅基地面積進行了簡單規定，如城市郊區、壩區不超過130 m2，丘陵地區不超過170 m2，山區、牧區不超過200 m2。尚未出臺有關農村宅基地的管理辦法，[JP2]且未對院壩用地、其他附屬用地進行硬性規定。現行單純以人均用地標準測算的農戶宅基地標準管制模式已不適應貴州省山地特色新型城鎮化建設的相關要求。在體現宅基地福利功能屬性的基礎上，以人均用地標準控制農戶宅基地總規模，根據農戶分化類型及其宅基地的主導用途和功能（居住、養殖生產等），進一步明確其宅基地內部用地結構比例浮動范圍（居住用地比例、養殖生產用地比例、院壩等附屬設施用地比例等）、房屋層數、容積率、建筑密度、建筑風貌等指標[13]，形成農村聚居（新農村建設點）、散居農戶宅基地用地管制細則，嚴格控制新增宅基地規模。[JP]

3.4高標準整治壩區耕地

農村土地整治作為改善農業生產條件、增強農業基礎設施抵御災害能力的重要手段，在提高耕地質量和產出效益方面取得顯著成效，促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化，為助推農業現代化夯實基礎。圍繞高產、優質、高效、生態、安全的現代農業發展目標，推動以產業化經營為重要技術路徑的農業現代化發展。以適應壩區現代農業發展要求為目標導向，按照增強糧食綜合生產能力、提升農業基礎設施水平、轉變農業生產方式、改善農業生產結構的基本原則，從整治重點、工程標準、運作方式等方面構建與之相匹配的土地整治模式。在工程配套層面，按照“生產提高、生態運行、生活改善”的總體要求，根據糧油、瓜果、蔬菜等不同農作物產業鏈需求，從技術方案、建設模式、建設標準、規程規范等方面對土地平整與集中、灌溉與排水、田間道路與農田林網、土壤改良與培育、農業機械化耕作與配套、農作物種植與管護等工程技術進行集成，提升農業機械化生產水平和經營效益，促進農民增收[14]。

3.5整合多渠道支農資金

在倡導坡耕地生態化種植模式的前提下，將中草藥、茶葉、核桃、精品水果等經果作物種植納入產業扶貧項目，整合產業扶貧資金，重點打造，進行典型示范。同時，使核桃、果樹等郁閉度較大的喬木類以及覆蓋度較大的灌木類經果作物享受退耕還林資金支持。通過整合多種渠道支農資金，助推坡耕地生態化高效利用。

4結論

城鎮化是國家或地區現代化水平的重要標志，也是人類走向文明不可逾越的歷史階段。貴州省城鎮化作為西部城鎮化、中國城鎮化的重要組成部分，其水平嚴重滯后于全國平均水平。近年來貴州省城鎮化發展迅速，取得了較大突破，但仍存在人口城鎮化與土地城鎮化發展不均衡、城鎮建設占用耕地數量與所占比例均呈上升趨勢等問題。尤其在城鎮化過程中，貴州省47個666.67 hm2大壩中有接近50%數量（22個）、超過50%面積比例（54.51%）的666.67 hm2大壩在空間分布上與城市擴展區、工業園區存在空間“重疊”，面臨著壩區耕地保護與城鎮化、工業化建設占用“兩難困境”。基于此，本研究從設置耕地保護“規模紅線”、城鎮用地“擴展紅線”2個方面提出了貴州省快速城鎮化進程中耕地數量保護的策略與措施，從提升城鎮建設用地集約利用水平、合理管控農村宅基地規模2個方面明確了貴州省快速城鎮化進程中應強調城鄉建設用地內涵式管控方向。同時，加強壩區耕地高標準整治，通過土地流轉促進規模經營，促進壩區耕地高效利用，并通過合理配置坡耕地種植模式穩步提升坡耕地生態涵養功能。

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