中國村鎮銀行發展的路徑選擇與制度重構

(安徽大學經濟學院 安徽 合肥 230601)

中國村鎮銀行發展的路徑選擇與制度重構

魯靈怡

(安徽大學經濟學院安徽合肥230601)

已經設立十年的新型金融機構之一的村鎮銀行是我國進行農村金融機構改革的重要部分，但是目前能夠推動其快速發展的動力機制正在逐漸減弱。本文提出了村鎮銀行在發起設立、經營發展、風險監管的制度框架之下演化出的三重內生性矛盾：自主決策獨立性的矛盾、經營制度原則互不契合、風險監管標準上下兩難，著重分析了這三重制度困境之間還存在著內部邏輯演進的聯結，并從路徑選擇的角度探析了村鎮銀行制度困境的動因，在此基礎上提出重構村鎮銀行相關制度的路徑選擇。

村鎮銀行；制度困境；路徑選擇；內生性矛盾

一、引言

自從2007年3月第一家村鎮銀行成立至今，中國村鎮銀行已經設立發展十年的時間，總體上無論是從機構數量方面還是資產規模方面都得到了很大提升。但是近年來村鎮銀行的發起設立數量與銀行貸款余額增速都呈現明顯放緩與下降趨勢，推動村鎮銀行高速發展的動力機制正在逐漸弱化。這一切的根源都來自于村鎮銀行外生性制度安排下的外界條件或影響力量與內部發生偏離、反向，進而演進出無可避免的內生性矛盾，究其原因，以“機構”路徑為導向的變革思路對村鎮銀行制度困境的建構更為本質。

二、中國村鎮銀行發展面臨的制度困境

(一)發起設立的制度困境

銀監會規定的設立村鎮銀行的主發起人必須是銀行業金融機構這一制度，使得一些主發起行對村鎮銀行保持絕對的控股，其他機構或自然人股東對村鎮銀行持股相對分散。主發起行的制度規定又約束著村鎮銀行對經營決策自由選擇的權利，主發起行的絕對控股與民營資本分散化的股權結構也成為約束著民營資本選擇進入村鎮銀行的影響因素之一，缺乏制衡的機制與獨立自主的經營決策權使得村鎮銀行在外生性制度安排下的內部治理問題存在著天然的內生性矛盾。

(二)經營發展的制度困境

銀監會對于村鎮銀行的經營范圍、經營地域、貸款額度這三個方面設定了“三重枷鎖”的限制。三重枷鎖”的制度約束在邏輯上是村鎮銀行發起設立制度的演進結果。主發起行設立村鎮銀行的制度造就了主發起行的絕對控股權，使得主發起行擁有的成熟的經營管理模式會以“短、平、快”的方式對村鎮銀行進行快速移植和嫁接，這樣村鎮銀行便能在短期內實現規范化經營，但是這種“移植嫁接”帶來的結果是村鎮銀行的行為模式沿襲了一般商業銀行的行為模式——以利潤最大化為目標。村鎮銀行經營發展面臨的“三重枷鎖”實質上就是強制性將合作制的制度原則嵌入到村鎮銀行的經營行為上，必然會導致村鎮銀行的行為選擇出現異化。

(三)風險監管的制度困境

由于存在著“三重枷鎖”的制度約束，相對于主發起行和其他類型商業銀行來說，村鎮銀行的資產規模一定會小的多，但是監管部門對村鎮銀行的核心指標監管標準卻沒有降低，這意味著村鎮銀行要想達到監管標準所需要付出的邊際成本相比于其他類型商業銀行來說要高。正因為村鎮銀行的資產規模受到的制約，使得村鎮銀行的每一資產所蘊含的風險在邊際上也要比其他類型的商業銀行來說要高，此外，如果降低村鎮銀行監管標準也提供了主發起行尋租的可能性，意味著監管風險的加劇上升。

三、“機構”路徑下制度困境的產生

村鎮銀行與市場的關系其實是一個連續不斷的壓力區間，它從一開始承擔市場風險同時獲得參與市場的好處，延伸到后來無法生存而最終選擇退出市場。在整個制度約束的條件下，村鎮銀行與市場之間的壓力空間受到一定的擠壓，其完全參與市場的回報變低，而主發起行的追求利益最大化行為不足以提供其生存保障，從而使得村鎮銀行完全參與市場行為的基礎逐步瓦解，在外界條件與內部偏離的沖突之下，村鎮銀行制度中內生性矛盾的推力將逐漸加大。雖然這樣一條路徑選擇在農村金融變革的初期確實起到了至關重要的作用，但是通過機構的設立和調整，以機構論機構的路徑思路，其所獲得的效益增長將面臨著機構不斷增加導致的邊際收益遞減的“鎖定”，從而會抑制村鎮銀行自身的發展，并且伴隨著的還有村鎮銀行設立制度的困境，從而演進出其他制度的內生性矛盾。

四、基于“機構”和“功能”融合路徑下的制度重構

(一)逐步取消主發起行制

差異化的取消目前必須由銀行業金融機構作為主發起行的制度，加大引入民營資本進入村鎮銀行的支持力度和政府補貼力度，差異化地允許民營資本發起設立村鎮銀行。金融機構的資本與民營資本沒有本質的區別，同時允許民營資本發起設立的村鎮銀行也并不一定意味著其專業性的缺失和風險性的掛鉤。發起設立的民營資本會真正實現獨立自主決策的權利，同時民營資本進入村鎮銀行也會極大的促進農村金融市場的競爭格局，促進商業性的村鎮銀行等正規金融機構與多層次、多元化的農村非正規金融相聯合，完善農村金融體系。

(二)逐步放開經營“枷鎖”的制度約束

村鎮銀行作為具有中介功能的金融機構，對其經營對象、額度、地域的嚴厲約束無疑會對村鎮銀行的經營績效產生很大的負相關性影響，從而降低了股權激勵機制的效應，進而又反向作用于村鎮銀行功能作用的發揮，形成惡性循環的怪圈。逐步解除村鎮銀行經營“枷鎖”的約束，使其功能作用得以發揮，一方面增加其可持續發展的“自生能力”，另一方面又通過帶動縣域經濟的發展，轉移一部分農業就業人口到其他產業，使得經濟結構得以調整。

(三)建立差異化的財稅和貨幣政策扶持制度

可以對村鎮銀行實行與其他類型銀行不同的差異化財稅和貨幣政策扶持，也可以對不同地區的村鎮銀行實行差異化財稅和貨幣政策扶持。用差異化的財稅和貨幣政策扶持制度取代差異化的風險監管制度，一方面避免了風險監管標準上下兩難的制度困境，用統一的風險監管標準可以降低監管的費用，并且還阻隔了主發起行尋租的可能路徑，另一方面也有利于各地政府針對當地的具體情況進行不同程度和不同方面的財稅政策扶持。

魯靈怡(1995-)，女，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向農村金融。