采用PPP模式推進新型城鎮化建設

姚祥偉

(山東理工大學 山東 淄博 255000)

采用PPP模式推進新型城鎮化建設

姚祥偉

(山東理工大學 山東 淄博 255000)

新型城鎮化建設將是我國當前及未來很長一段時間的重要任務和發展方向。城鎮化水平的提高意味著需要大量資金的投入來滿足人們對基礎設施建設和社會公共服務的需求。而單純依靠政府投資管理的傳統模式來實施大規模的基礎設施建設和提高社會公共服務的質量，顯然是不現實的。在此情況下，將PPP模式運用于新型城鎮化建設，可以創新融資模式，廣泛的吸收社會資本，有效的減輕政府的投資壓力，為新型城鎮化建設提供可持續的資金保障。

新型城鎮化建設；PPP模式；資金保障

一、引言

城鎮化是隨著社會經濟的不斷發展和科學技術的不斷進步，由農業向工業、服務業轉變而具有現代化城市特征的歷史過程，是人類社會發展的必然趨勢。自改革開放以來，我國的城鎮化水平得到了顯著的提高，但是，這只是城鎮空間的擴大，并沒有完全實現人口的城鎮化，仍然有大量的農民因為戶籍等原因而不能享受城鎮化帶來的成果，城鎮化建設的道路任重道遠。這表明，新型城鎮化建設將成為我國的一項長期的歷史任務。從《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》可知，未來新型城鎮化建設的發展目標之一是到2020年城鎮化率要達到60%左右,實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

針對面臨的現實問題，2014年至今，從國務院到財政部、發改委等中央部委相繼出臺相關政策來推動PPP模式。2014年9月，在《國務院關于加強地方性債務管理的意見》中提出，要推行PPP模式來減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，以完善財政投入和管理方式，實現公共服務供給提質增效。2014年11月，在《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中提出，鼓勵社會資本參與公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。隨后財政部和發改委也先后出臺《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等一系列文件來鼓勵和引導社會投資，并提出PPP操作原則，項目范圍及具體操作模式等。

二、PPP模式概述

(一)PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)模式又稱為“政府與社會資本方的合作”，它是政府和社會資本方在基礎設施和社會公共服務領域，以特許權協議為基礎，建立的一種利益共享、風險共擔的長期合作關系。

PPP模式最早在英國應用于公用事業、社區建設等領域。英國的統計數據顯示，PPP項目中的80%能夠在項目計劃的時間內完成，并且有80%的PPP項目未超過預算。而傳統的政府采購項目能夠按時完成的只占總項目數的30%，在項目預算范圍內的更是只有25%。可見，PPP模式更加的節省時間和資金。

(二)PPP項目類型和運作方式

PPP項目的通常模式是由社會資本方負責設計、建設、運營、維護基礎設施的工作，并以“使用者付費”和必要的“政府付費”作為投資回報，政府部門則負責基礎設施及公共服務價格和質量監管。

1.PPP項目類型

經營性項目、準經營性項目和非經營性項目是PPP項目的三大類型。

經營性項目具有非常廣泛的投資主體，投資方獲得政府的特許經營權且經濟收益歸其所有，產生的經濟效益超過投資成本。如收費的高速公路、廢棄物處理等建設運營。

準經營性項目體現了較強社會效益，關系到社會公眾的切身利益。項目的經濟收益相比于經營性項目要少，不足以完全覆蓋投資成本，需要政府給予必要的部分補貼。如地鐵、自來水、通信等建設運營。

非經營性項目是為社會公眾提供的非營利性投資項目，因為不存在社會公眾的付費，主要通過政府的付費來回收投資成本，所以要謹慎選擇產品，切實提高資金的利用回報率。

2.PPP項目的運作方式

項目類型匹配合適的項目運作方式也是非常重要的。常見的項目運作方式主要包括①委托運營(OM)，即政府將資產的所有權予以保留，向社會資本方支付運營費用；②管理合同(MC)，政府同樣將資產的所有權予以保留，向社會資本方支付管理費用；③建設—轉讓(BT)；④建設-運營-移交(BOT)；⑤建設-擁有-運營-移交(BOOT)；⑥轉讓-運營-移交(TOT)；⑦改建-運營-移交(ROT)；⑧建設-擁有-運營(BOO)。除第①②種運作方式作出說明外，第③④⑤⑥⑦種運作方式也屬于政府對資產享有所有權，社會資本方在合同到期后有義務向政府轉讓。第⑧中運作方式則不同于其他其中運作方式，它是社會資本方擁有資產的所有權，無需向政府轉讓。

具體運作方式的選擇主要是由項目所確定的價格以及項目經濟收益、風險分配等因素所決定。

三、PPP模式對城鎮化建設具有重要的推進作用

(一)有利于減輕地方政府財政負擔

近些年來，地方政府一般通過設立融資平臺來完成部分項目的建設。這種方式短期內會對改善民生起到積極作用，但長期看來，容易造成政府債務規模的不斷擴大。地方政府的負債壓力變大，償債能力降低，勢必會限制本行政區域的良好發展。采用PPP模式就可以用社會資本逐漸替代地方政府債務，同時基礎設施的建設和社會公共服務的提供也不會減少。

(二)有利于提高社會資本方的投資熱情

基礎設施建設具有初始投資大，建設周期長，投資回報慢的特點，這就使得大部分社會資本方不愿意將大量資金投入基礎設施建設。而PPP模式可以讓社會資本方通過政府的特許經營，長期的擁有并經營資產，擴大了社會資本方的經營空間，并且在短期和長期時間內均可獲得相應的經濟收益，這極大的調動了社會資本方的投資積極性。

(三)有利于更加合理的分配風險

傳統的投融資模式致使各方都面臨著較高的風險，而PPP模式可以在項目的開始階段就能夠將風險合理的分配。通常情況下，社會資本方承擔項目設計、建設、運營、維護等商業風險，政府主要承擔政策、法律和最低需求風險等。風險的合理分配，為社會資本方的進入奠定了基礎，也為新型城鎮化建設的順利進行提供了保障。

(四)有利于提供更加優質的產品和服務

通過PPP模式不僅可以引進投資資本，還可以吸收社會資本方的先進技術和管理經驗。社會資本方為了獲取更大經濟收益，它會最大限度的發揮自己的優勢，為客戶提供更加優質的產品和服務，從而提升政府的社會服務水平。

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姚祥偉(1991.7-)，男，漢，研究生，山東理工大學。