淺析PPP模式形成的原因

唐榿蔓

(西北師范大學 甘肅 蘭州 730070)

淺析PPP模式形成的原因

唐榿蔓

(西北師范大學 甘肅 蘭州 730070)

隨著中國改革的深入，基礎設施建設的不斷需求和政府財政緊縮的壓力，中國的公私合作伙伴關系(PPP模式)發展很快，但PPP模式是如何形成的，意見不一。基于PPP模型的理論基礎，本文討論了PPP模型形成的原因，以供參考。

PPP模式；公共物品；原因

來自英國公私合作伙伴關系的PPP，中文全稱為“公私伙伴關系”，簡稱公私合營。PPP模式廣泛而狹窄。廣義而言，PPP模式是指基于項目的政府和私營組織之間相互合作的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以比單獨的行動取得更好的成果。

PPP模式的產生與發展，可謂是在意識形態影響下的背后的經濟動因所決定的。從以下幾個方面來說明:

一、理論基礎的漸變：從消費視角公共物品理論到交易成本視角公共物品理論

(一)交易成本公共物品理論的提出

傳統公共物品理論和外部性理論的存在一般被財政(法)學和經濟(法)學認為是財政存在的必要原因。傳統公共物品理論目前充斥于國內外的教科書，認為物品按照是否具有消費的排他性和競爭性，可分為私人物品(private goods)和公共物品(public goods)；私人物品具有排他性和競爭性，公共物品具有非排他性和非競爭性。1而公共產品的特點往往會產生“免費搭便車”問題，導致價格體系難以有效運作，使私人或市場一般不想提供公共物品，導致“市場失靈”。因此，公共物品是由政府提供的。事實上，外部性理論并不是金融的經濟理論，其經濟理論的基礎是解決外部交易成本。換句話說，財政法的主要功能是降低整個社會的交易成本，即選擇一種更有效的方式，以更低的交易成本提供公共物品，而不是所謂的教條式的規定的公共物品“。因此，在決定要提供特定物品的時候，政府應該認為該物品應由私人或國家提供？哪種交易成本較低(即哪種報價更有效率)？答案當然是降低成本的選擇。在沒有比較的情況下，或者更難得出結論，應該允許提供兩種共存方式，而不是任意殺死市場提供途徑。在公共物品領域，引入市場競爭機制提高質量，降低新公共管理和交易成本放松的成本公共物品理論有一定共識。

(二)PPP模式是交易成本公共物品理論在實踐中的典型運用

PPP模型顯然是交易成本公共物品理論在現實中可以使用的有力證明之一。PPP模式假設政府在基礎設施和公共服務的規劃和決策過程中不能主觀地支持采購模式，既不假設公共部門是最佳供給方，也不假設社會資本是最佳供給方，而應科學合理地評估不同的采購模式，將全生命周期內的全部成本及風險等因素皆考慮在內，比較哪一種模式能夠更經濟、更有效地提供基礎設施及公共服務。如果社會資本比政府更經濟，更有效地實施，可以通過公共利益進行考核，則應該提供基礎設施和公共服務。

PPP模式的本質在于政府資源和市場資源在數量和稟賦上的互補性，強調雙贏，公平公正的理念，充分發揮政府部門和社會資本的優勢。PPP模式突破了公共產品財產權關系的限制，提高了公共物品供應的效率，避免了公共產品壟斷供應的風險。它是實踐中交易成本公共物品理論的典型案例之一。

二、從PPP參與主體出發

(一)從公共管理部門(政府)角度出發

20世紀20年代末，資本主義市場爆發了前所未有的經濟危機，凱恩斯的思想在此期間發揮了重要作用。政府直接或間接地干預利用擴張性經濟政策，通過增加總需求來增加經濟增長。從此，凱恩斯的理論在很長一段時間里是主流的經濟思想。但隨著經濟社會和政治環境的不斷發展，政府的干預顯然觸動了大資本家的利益。同時，政府對人民的要求和生產力的發展也遠遠不夠。國家過度干預，政府支出太大，人們的理性預期導致政府政策失靈的出現。20世紀70年代初，兩場石油危機爆發，導致整個資本主義世界困擾著“通貨膨脹”(高通脹，高失業率，低經濟增長)。面對“滯脹”，凱恩斯政策無奈。在這種情況下，新自由主義已經適應這個需要多年，倡導經濟自由化，私有化和市場化;政治上否定公共所有權，否認國家干預;以超大型國家為主導的全球經濟，政治和文化融合，即全球資本主義，追求政策和戰略。2隨著美國總統里根和英國首相撒切爾夫人在否定凱恩斯主義浪潮，占領主流經濟地位。在20世紀80年代和90年代，鑒于政府壟斷公共物品供不應求的服務水平不高，對公共產品的批評越來越多，在公共行政改革的潮流中，公共產品競爭中出現了市場機制提高質量，降低成本調控松動趨勢，新公共管理理論因此而生。在公共物品提供和基礎建設方面，新公共管理更多的采用合作機制，私營部門要依賴政府提供基礎設施和法律制度；雖然政府依靠私營部門來生產和提供貨物和服務，公共部門和私營部門之間的相互作用可能比僅僅相信公共部門和私營部門是獨立的，必然會導致對抗而更加微妙。

(二)從私營投資者角度出發

在PPP模式中，大多數公共部門的合作伙伴是國家私營部門，不僅具有財力，而且具有人才，技術和良好的管理水平，是實施模式的物質基礎。近幾年來，由于各國政府在基礎設施領域減少資金投入，發展中國家政府的財政資金短缺，國有企業的低效率、資源利用率低，使人們意識到責任并不純粹全是公共部門的。在為了最終所有者而努力實現利潤最大化的時候，私營部門總是采取切實可行的、明確的責任形式。公司管理的目標是為了股東的利益而行動，代表公司及其股東的利益是公司董事會的職責，這種責任形式揭示了委托人與代理人之間的關系問題。同時，也使政府尋求與私營部門合作共同來解決問題，私營部門不僅還擁有其他幾種、公共部門所沒有的責任機制，其責任關系而且日益成為公共部門可以借鑒的最佳模式，公私合作制迅速發展。公私合作制涉及到政治和經濟的各個領域，特別是在基礎設施領域得到廣泛的應用。到20世紀中葉，隨著各國經濟的飛速發展，政府部門對于迅速發展的生產力難以滿足其需求。因此，私營部門在公共物品提供和基礎設施建設中才開始發揮它的作用，從而出現了各種各樣民間資本參與的方式，在獲得成就的同時也出現了許多問題，為了彌補這些不足，近些年來出現并逐漸盛行的PPP模式才得到人們的廣泛關注。英國政府部門在20世紀90年代以來，積極利用各種私人領域的商業服務公司火災金融、設計和管理方面的技術和經驗，為公共領域提供服務，形成完備的多元化投資模式，即PPP模式①。

【注釋】

①周龍.PPP模式在公共基礎設施建設中的應用[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2010,(02).

[1]劉迎秋.中國社會科學院“國際金融危機與經濟學理論反思”課題組.國際金融危機與新自由主義的理論反思[J].經濟研究,2009.

[2]周龍.PPP模式在公共基礎設施建設中的應用[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2010,(02).

[3]邢會強.PPP模式中的政府定位[J].法學,2015.

唐榿蔓(1992-)，女，漢族，甘肅武都人，行政管理研究生,西北師范大學社會發展與公共管理學院公共管理系，研究方向：地方治理。