農地使用權抵押對農民土地財產性收入的影響

王增寶

(江蘇大學馬克思主義學院 江蘇 鎮江 212013)

農地使用權抵押對農民土地財產性收入的影響

王增寶

(江蘇大學馬克思主義學院 江蘇 鎮江 212013)

研究農地使用權抵押融資一定程度上可以解決我國小農經濟占主導地位的不利因素，農地使用權抵押可以擺脫農村經濟規模化低的經營問題，農地使用權抵押融資就是要解決農村經濟結構單一，產業水平不高；農業及基礎設施落后，機械應用效率低影響生產收入等問題。農村的軟硬件基礎設施總體水平較城鎮較低，導致不能有效提高農民的土地收入。解決此問題利用農地使用權抵押融資，可以有效提高農村生產水平，發展農村規模經濟，增加農民土地財產性收入。

農地使用權；抵押；農村

一、國內外研究綜述

(一)國內農地使用權抵押研究綜述

1.關于農地使用權能否抵押的研究

農地使用權抵押在物權法立法過程中有兩種不同意見。持肯定的學者王利明認為允許農地使用權抵押是適應農村經濟發展的，能夠充分發揮土地的財產價值，擴大農民的融資渠道，解決國家財政支持三農不足的局面。另外，王衛國從法理學角度認為農地使用權具備作為抵押標底的法律要件，農地使用權抵押制度具有充分的法理基礎。持否定的學者梁慧星從現實的天災人禍中，對于農地使用權抵押存在擔心農民無法收回抵押的土地，因此不贊成農地使用權抵押。

2.關于農地使用權抵押運作方式研究

陳玉芳主張在立法時，要保證農民土地不會失去，嘗試限制農戶抵押農地的面積或比例，不能讓農民把所有的土地抵押出去；或者對土地承包經營權進行所有權和使用權分離，將土地承包經營權分成承包權和經營權，在若干年的使用權來抵押。

3.關于建立土地銀行的研究

李波主張三點，第一點，土地銀行是金融機構，是市場經濟行為的主體，而不是土地市場調控的機構；第二點，土地銀行是有限的金融機構，在有限的領域提供服務，不能脫離土地銀行對農民土地抵押融資的領域；第三點，土地銀行服務的目標物只能是農地，需要一定的財政支持。此外，王保虎認為政策性銀行不以盈利為首要目標，考慮到土地銀行的責任創建土地銀行更傾向與政策性銀行模式。

(二)國外農地使用權抵押研究綜述

1.德國對農地使用權抵押的研究

德國農民在申請貸款時可以申請依據法律規定用土地抵押。且在長期土地抵押實踐中不斷完善成為一項具有抵押權可靠、貸款期長和利率較低且農民可利用的主要長期性信等特點的制度安排。

首先，德國具有完善的土地抵押制度。Javier認為“應該規定明確合理的貸款政策，這樣，信貸用戶就會知道所有的程序規則，尤其是違約以后的責任。”

德國完善的土地抵押貸款制度表現在貸款對象、程序、數量額度、還款方式、利率等方面。從貸款對象上看，德國愿意從事農業生產、擁有土地所有權的農民采取抵押貸款，只需將借款人的土地所有權證書作為抵押品交給合作社或銀行。在貸款程序上，德國是合作社社員先填寫借款申請書，注明借款用途、款額、期限，和抵押土地的位置和面積，并將土地所有權證書一并提交合作社，經測量并估價土地后，核定借款額度，然后合作社同社員簽訂借款契約。還款方式一般采用分期還本付息的方式，通常是每年一次。其次，完備的農村抵押服務體系包括立法確定農業地產抵押銀行和合作銀行。立法確定農業地產抵押銀行，德國早在1949年就制定了《德意志農業地產抵押銀行法》，并經過多次修訂，明確規定抵押銀行屬于公法機構，受聯邦政府領導，由聯邦政府確定經營范圍，基本任務是促進農業和農村經濟發展提供資金支持。合作銀行是由土地抵押銀行利息中抽取一部分作為資金成立起來的。這是以法律強制推行的，把土地作為抵押物，合作銀行的自有資金實際是農民自有資金及其所繳納的合作基金。

2.美國的農村土地抵押運作研究

美國土地所有者具備明細的土地產權邊界，擁有土地收益分配和處分的權利；同時，土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等各方面也都具備完全的權利。首先，在美國，農地抵押貸款運作和操作方式合理規范。美國在早期就頒布《聯邦農業貸款法》、《農業信用法》等法律，詳細具體規定農地金融制度對貸款運作方式，保證了貸款資金使用效率，同時降低資金的使用風險。具體包括：(1)明確規定貸款的用途和對象。(2)詳細規定貸款額度、期限和利率。(3)放寬土地抵押貸款的還款方式。其次，美國地籍管理成熟完善，歸因于美國迅速發展的農地登記制度、產權制度和估價制度。再次，法律制度相當成熟。美國土地法律制度體系形成較早，在20世紀初期就形成土地制度體系。通過研究制定了《農業抵押貸款公司法》、《緊急農業抵押貸款法》等多種相關的法律，嚴格規范了行業行為為主體的權利和義務，為農地抵押創造了公平、公正的土地法法律環境。最后，美國普遍重視合作金融。

二、我國農地使用權抵押的必要性和可行性分析

(一)農地使用權抵押的必要性分析

1.解決農村建設融資的需要

當今，農民生產遇到最普遍的問題是農業生產資金短缺，無法滿足農業生產可持續增長的需要，農業發展速度和規模受到限制。農業長期以來都是自身效益比較低、高風險的弱勢產業，因此，農業的發展除了農民自己的投資外，還需要國家的投資。但是，農業的資金需求和國家的投入之間有著較大的缺口，這個缺口主要由農民自己來承擔，農民的財力有限，要解決這個問題。可以通過農地使用權抵押，來解決農業建設資金的問題，如果以農地使用權抵押，就可以融資農業資金，解決投入不足的問題，有利于促進農業生產、促進農民增收。

2.推進農村土地流轉的需要

農地使用權的抵押讓農村土地流轉的形式更加完善，增加土地流轉的機會。在現有的情況下，政府從政策上加強農地使用權流轉管理和服務，建立健全農地使用權的抵押流轉市場，土地流轉的需要被形式限制在轉包、轉讓和互換等形式，農地使用權的抵押擔保是對土地流轉的有效支撐和有力補充。

3.體現現代農民增加農民土地收入的現實需求

在市場經濟完善的今天，土地已不是自然物品，土地資源更具稀缺性，這種稀缺讓具有商品的特性，這種具有商品特性的土地資源在不斷升值，土地是農民土地財產收入的工具。將土地使用權抵押，獲得抵押資金，投入農業生產活動，提高農業生產效率，增加農民收入。

(二)農地使用權抵押的可行性分析

1.物權化的需求

允許農地使用權的抵押，是集體土地使用權物權化的要求。“物權意義上的集體土地使用權，是土地使用人自主支配標的物，并排除他人干涉的權利，其權能不但包括占有、使用和收益權，也包括一定的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬處分權的范疇。”

2.法律法規提供可行空間

從法理學角度，法律并未明文規定農地使用權不能用來抵押，根據我國現行慣例，法律未明令禁止的就是允許的；法律未說明清楚的，可在法律允許的范圍內自行解釋。從現實角度分析，隨著市場經濟發展的不斷加深，資本逐漸成為限制農村經濟發展的主要因素。新型農業和家庭農場經營者成為貸款的拍且需要者，在農民缺乏融資擔保的情況下，土地充當了資本來拓寬農民融資渠道。

3.土地流轉創造可行條件

土地流轉速度的加快，土地流轉規模的擴大為土地抵押后的金融機構實現抵押權創造了條件。假設土地規模流轉不大，土地的流轉市場不夠完善，從抵押提供資金的金融機構出發，如果到期農民還不了貸款，金融機構可能面臨抵押土地難以繼續轉讓以變現的風險。可見，農地使用權流轉市場是農地使用權抵押順利進行的基礎平臺和前提條件。目前，我國土地流轉市場日益完善，為提高土地資源配置效率、實現規模化經營提供了重要保障，為農地使用權提供了生存土壤。

三、農地使用權抵押的困境分析

(一)缺乏明晰的土地產權

農村集體是一個相對變動、內涵寬泛而非特定的主體，導致土地所有權主體虛置，產權主體的不明確導致所有權主體的缺位。另外是不同權利主體權力關系十分模糊，變現產權的權能喪失，法律法規沒有做出明確的規定，缺乏指導和引領作用。

(二)農地流轉服務機制不健全

沒有健全的農地流轉服務機制，使得土地流轉信息采集渠道不順暢，對農地流轉過程的監測預警的規范不到位。這些都成為農村土地順利流轉的制約因素，抵押是農地流轉方式之一，流轉不順暢，抵押也將受到阻礙。

(三)缺乏政策性專業服務中介

農地使用權設立抵押的目的是拓寬農業融資渠道，讓農民得到相應的貸款投資農業。作為抵押物，農地價值必須是確定的，因為銀行或其他金融機構需要以此來確定農地取得的抵押貸款額。在抵押之前就需要要專業評估機構為抵押農地的當事人作農地的抵押評估。由于農地使用權價值評估相對復雜，收取的費用相對較高，農民對抵押的運作和相關的權利需要一個值得信賴的平臺。

(四)土地承包經營權抵押的限制

我國現行法律出于對農民生活保障的考慮而禁止土地承包經營權抵押。《物權法》只規定了在特定的條件下的土地承包經營權可以抵押，對家庭承包方式獲得的土地承包經營權、宅基地使用權等禁止抵押，造成農村金融市場無法真正建立。

四、農民土地財產性收入持續化的農地抵押舉措

(一)明晰農地產權，完善相關法律制度

明晰的農地產權是市場經濟發揮基礎性配置的前提。其一，政府要真正做到把土地收益權交還給農民，讓農民擁有完整的財產權，享受到土地增值的收益，讓農民擁有完整的農地使用權。其二，通過全國人大或國務院出臺相關法律法規，從法律法規上對國有土地所有權和農地使用權的主體進行更細致、更明確的確認，賦予農地使用權，讓農民做到自由裁定抵押和流轉，保證農民擁有獨立的農地使用權在法律規定范圍內占有、使用、收益和處置，增加農民對土地經營和農地使用權抵押的積極性。

(二)健全農地流轉機制

對于農地土地流轉過程中的管理、檢查、和監督的程序要設立專門的法律法規予以明確的約束。建立健全農地流轉宏觀調控機制，讓土地流轉信息搜集渠道更加順暢，加強對土地流轉過程中不規范的監督，同時要建立土地流轉程序的法律法規，不給程序環節留下不到位的地方。

培育和發展農地使用權交易市場，收集發布土地數量、位置、價格等供求信息，建立農地使用權的供需雙方的交流咨詢，給予引導辦理農地使用權的流轉手續，協調好各方面關系，做好農地流轉的各項服務。

(三)建立農地使用權評估機構

目前，我國沒有專門的土地使用權價值評估人員和機構，在這種情況下，往往農民的利益得不到保護，因而選擇農地使用權抵押貸款的積極性不高，制約農地使用權抵押。農地定級別估價是對農地經濟價值的量化和評價，在缺少定價手段的農村可以用農地定級估價別估價為農地使用權的快速流轉以及征地按市價補償提供科學依據。政府應當帶頭組建農地使用權評估機構或拖動非政府其他資產評估機構開展土地評估業務，對農地進行定級估價。

(四)構建農村土地資產證券制度

1.建立土地承包經營權入股公司的安全保證機制

土地承包經營權入股公司時，分為兩部分，一部分是財產性權力的入股，即將土地承包經營權轉讓給公司所有，從而獲得可以自由轉讓的股價，這一部分股權根據公司的利潤多少獲得收益。另一部分是社會保障性財產權力的入股，這部分在入股期限內公司每年給農民股東提供固定的最低生活保障。為了保證安全施行，要在村集體、土地管理部門和工商局備案。另外要制定詳細的相關股份有限公司的章程，限制股份公司經營農業。最后，在公司破產清算時，基于土地承包經營權的特殊性，限制受讓人資格。

2.賦予農民對土地承包經營權處分權

土地承包經營權作為一種具有獨立意義的物權，根據《中華人民共和國土地管理法》土地所有權和使用權第十四、十五條，土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。因此，政府要賦予農民農地使用權低的門檻，程序上要高效便民，突破立法上的束縛，真正在制度上解決農民土地處分權以便農地抵押權實現貸款融資。

3.從保全性抵押向流動性抵押轉變

農村融資難是困擾農村經濟發展的主要因素，為了解決這一難題，促進農地證券化，農村融資可以利用國外土地銀行的形式來實現。在地方政府財政扶持下，由一個農村集體或多個農村集體聯合設立土地銀行，農民加入土地銀行成為其一部分。讓農民把自己的土地入股土地銀行，讓土地銀行發行土地債券，并對土地享有法定擔保權。土地銀行可以將債券轉讓給第三人獲取現金，持有人享有債券記載面額的債券，并對記載的土地債券可以在市場上自由買賣。農民可以通過土地銀行不斷發行債券進行融資，將融資投入農村發展。

[1]韓立達，李勇，寒冬.農村土地制度改革研究[M]北京：中國經濟出版社，2011.11

[2]鄧金華.商法.經濟法[M]北京：中國政法大學出版社，2015.

[3]劉國臻等.論增加農民土地財產性收入的制度障礙與克服[J].法學評論.2014.5

[4]賈春梅等.農地使用權資本化的農民增收效應研究.[j]無錫商業職業技術學院學報.2012.12

王增寶(1991.04-)，山東濰坊人，研究方向：馬克思主義中國化及其實踐創新研究。