關于環境公益訴訟的法律思考

張怡寧

(陜西省西安市雁塔區西北政法大學 陜西 西安 710000)

關于環境公益訴訟的法律思考

張怡寧

(陜西省西安市雁塔區西北政法大學 陜西 西安 710000)

經濟和社會的發展帶來的環境問題已經成為全社會關注的焦點，環境公益作為一種公共利益，已經在許多國家的法律中得到了承認。2015年《環境保護法》及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在已有的基礎上進一步對環境公益訴訟制度的訴權主體予以明確，對訴訟范圍予以拓展。但是，受制于一些“原則規制”，環境公益訴訟仍然面臨著許多問題。所以，理清當前環境公益訴訟的問題與挑戰，探索環境公益訴訟由可能向現實轉變的破解之道，成為當前理論研究和司法實踐的主要任務。

環境問題；環境公益訴訟；行政訴訟

一、環境公益訴訟發展的發展現狀及面臨困境

近幾年，“霧霾”一詞頻繁出現在人們的視野中，很多老百姓“談霾色變”。2014年1月4日，我國正式將霧霾定為自然災害的一種。墨跡天氣通過對2015年10月15日至2016年10月15日間全國城市的“霧霾”天氣監測，作為全國霧霾最嚴重的城市衡水、保定，霧霾天氣竟達半年以上。高居“榜首”的衡水，霧霾持續時間竟然長達209天，全年近60%的時間被“霧霾”籠罩。

儼然，環境問題已經成為當下我國正在歷經的一種新的、沉重的生存考驗，中共十八大報告首次對推進生態文明建設作出專章論述，且首次提出建設“美麗中國”。這不僅代表著我國環保意識的覺醒與執政能力的提升，更是對發展戰略的嶄新轉變與生存語境的適時切換。2012年《民事訴訟法》第55條確立了“環境公益訴訟制度”。2015年1月1日生效的《環境保護法》第58條不但擴大了環境公益訴訟的范圍，還進一步確定了環境公益訴訟的主體。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了《環境保護法》第58條中的起訴主體條件，在一定程度上解決了環境民事公益訴訟“立案難”的問題。在新法頒布的這一年，全國檢察機關提起公益訴訟12件。而環保組織作為另一類重要的訴訟提起人，也有較大突破。民間環保組織環境公益訴訟項目負責人葛楓介紹，15年共有9個社會組織提起公益訴訟，參與的37起個案中已經有6起審結。這些案件涉及的領域包括水污染案件占比46%。水和大氣復合污染占14%，生態破壞占13%，還有土壤污染，海洋污染，領域非常廣泛。

但是，現行立法仍然缺乏較為具體的制度設計，例如沒有較為完整全面的實體規范、缺失程序規則與保障機制等，使得新環保法構建的環境公益訴訟制度離人們期待的環境公益訴訟制度還有一定的距離，環境公益訴訟在具體實施過程中仍會面臨一系列困難問題。

(一)啟動主體范圍過窄

我國法律對于公益訴訟的啟動主體僅規定了社會組織和法律規定的有關機關。關于社會組織的法律規定體現了公益訴訟制度的發展趨勢；而法律規定的有關機關在環境相關法律中的體現卻微乎其微，屈指可數。而檢察機關的公益訴訟啟動資格也沒有在法律條文中明確規定，更沒有涉及其提起行政公益訴訟的職能與資格，當然作為試點使檢察機關提起公益訴訟將是一個很好的開始；公民個人雖是社會公共利益的享受者，也根本沒有資格去提起公益訴訟。如此不僅阻礙了我國環境公益訴訟制度的發展和構建，也使環境問題得不到及時有效的解決，從而違反了代際利益，并影響了后代人的長遠發展。

(二)環境公益訴訟主體數量嚴重不足

能提起公益訴訟的社會組織都具有非營利性和公益性的特點，而正是由于社會組織的非營利性，其組織本身多數并沒有充分的資金資源來支持完成一場公益訴訟。據相關協會的調查，我國81.5%的民間環保組織籌集的經費在5萬元以下，相較于高昂的訴訟投入，其所持經費便顯得捉襟見肘，尤其是在具備豐富訴訟經驗與能力技巧的法務人員嚴重缺失的條件下，環保組織基本沒有能力提請環境公益訴訟。如此，在符合既定條件主體絕對數量較少、社會組織經費不足等多重因素交織下，實際能夠提起環境公益訴訟的社會組織寥寥可數，近幾年提請環境公益訴訟的主體多集中在中華環保聯合會、自然之友等少數幾家較有影響的環保組織便是最好的佐證。

(三)環境行政公益訴訟形式尚未明確

環境公益訴訟是新的訴訟形式，有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟。《民事訴訟法》第55條確立了環境民事公益訴訟，但是環境行政公益訴訟在2015年《環境保護法》并未得到直接確認，2014年11月1日審議通過的《行政訴訟法》修正案也沒有涉及行政公益訴訟。基于此，圍繞環境行政公益訴訟的一場爭論便悄然興起，該爭論主要圍繞2015《環境保護法》第58條規定的“環境污染、生態破壞，損害社會公共利益的行為”是否可以作出擴大解釋，即該行為是否應當包括行政機關導致環境污染、生態破壞的瀆職行為與不作為，如“行政機關違法履職、怠于履職等而導致環境污染、生態破壞的行為”。誠然，即便環境行政公益訴訟具備其規制必要性與實施價值，且當前既有的法律規制未對環境行政公益訴訟作出明確排除，然則受制于當前立法的原則呈現與相關司法解釋細化規制的缺失，環境行政公益訴訟尤其是涉及環境抽象行政行為的公益訴訟能否提起仍處于“豁然狀態”。

二、完善環境公益訴訟的建議

(一)有條件的放寬啟動主體類型

關于公益訴訟的啟動主體問題，學界有許多爭論，多數觀點認為環保機關、檢察機關、社會組織、公民個人都應該被設置為公益訴訟的啟動主體。環保機關雖為行政機關，但不可抹殺其在公益訴訟中的優勢，針對民事公益訴訟雙方主體的平等地位問題，適當限制和環保機關在公益訴訟中的權利，以平衡雙方在民事公益訴訟中的地位即可。其次，建立行政公益訴訟，使檢察機關成為有權利對環保機關的行政不作為等行為提起行政公益訴訟；對于檢察機關對民事環境公益訴訟的提起設置前置程序，即對環保機關的通知等限制條件。再者，公民個人應被設立為公益訴訟的啟動主體，雖說雙方實力懸殊，但關涉公民個人現實或預期利益等，應作為公民的保底救濟措施賦予公民以公益訴訟的啟動資格，并為防止訴訟爆炸對公民的起訴條件進行設置限制條件并嚴格審查。

(二)環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟衡平發展

在明確行政權在環境公共事務中的主導地位后，需要進一步通過制度設計建立對行政權的制約機制。除了立法機關通過法律規范的制約外，我國需要建立環境行政公益訴訟制度，以彌補現行環境民事公益訴訟在結構上的缺陷，為公眾參與環境行政過程提供司法保障，強化司法機關對環境行政機關的監督。環境行政公益訴訟制度亟待法律確認與制度指導，現今最為可行的是通過自下而上的方式發展環境行政公益訴訟。環境行政公益訴訟的目的在于通過對失職的環保行政機關提起訴訟促使其履行職責，從而保障公眾環境利益。在環境行政公益訴訟中，向行政機關提起訴訟只是一種手段，最終目的仍要回歸于保護公眾環境利益不受侵害。

(三)建立環境公益訴訟的審理規則

一是環境公益訴訟案件審理的集中管轄，如交由公共環境權益遭受侵害地、侵害結果發生地及被告所在地的中級人民法院或者專門環保法院集中管轄。二是地域限制問題，如中華環保聯合會等國家級環保組織可以在全國范圍內提起公益訴訟而不受危害行為與侵害結果的地域限制;三是舉證責任的分配，應實行嚴格舉證責任倒置與因果關系推定規則，不應因原告系國家機關、環保組織或者公民個人而予以區分。四是訴訟費用減免制度。原告案件敗訴時應對其訴訟費用予以減免，或者從環境公益訴訟基金中抽取一定比例的資金用以抵充原告訴訟費用。

[1]呂中偉,詹亮.環境公益訴訟制度的運行困境與破解之道.沈陽工業大學學報,2017年4月.

[2]黃學賢.行政公益訴訟：多維的功能未來的方向，中國環境法治2014年卷(上)[M].北京：法律出版社，2014：35.

[3]劉毅.環境公益訴訟門檻高專家呼吁給更多民間組織授權[N].人民日報，2013-12-14(4).