淺析我國環境民事公益訴訟的原告主體資格

康玉鳳

(浙江工商大學訴訟法系 浙江 杭州 310018)

淺析我國環境民事公益訴訟的原告主體資格

康玉鳳

(浙江工商大學訴訟法系 浙江 杭州 310018)

公益訴訟入法以來，原告資格就一直是該領域的熱點與難點問題。鑒于不斷惡化的環境和慘淡的司法實踐現狀，理論界和實務界均呼吁進一步擴大其原告主體資格，但對于擴大到何種程度目前仍無統一意見，學者專家對此也是各有思量。本文以此為視角，通過分析我國立法及司法現狀，力求建立起具有明確性、多數性、多樣化特點，且能真正體現公益精神的環境民事公益訴訟原告隊伍。

公益訴訟；原告資格；環保組織；擴張

一、原告資格的立法及司法實踐

2012年《民事訴訟法》第55條，首次以法條的形式明確規定了公益訴訟，我國環境民事公益訴訟“破冰”成功，原告主體不再受“直接利害關系”的限制。2015年出臺的《環境保護法》，第58條對原告主體進一步明確，將主體限定為符合兩大條件的社會組織。此外該條文將破壞生態的行為也納入保護范圍，進一步擴大了環境民事公益訴訟的適用范圍。2015年1月起實施的《最高人民法院關于審理環境民事公訴案件適用法律若干問題的解釋》第2、3條對符合兩大條件的機關和組織進一步解釋，據不完全統計，符合條件的主體全國有700余家，這就進一步明確了環境公益訴訟的原告主體資格，必將進一步推進我國環境民事公益訴訟的發展。2015年7月出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》確定在全國13個省、自治區、直轄市開展試點，試點時間兩年。一晃一年多已經過去了，在這一年多的時間里各試點取得的成績喜人，檢察院在各地提起了很多環境公益訴訟，較好的維護了環境公共利益，期待試點結束后檢察院作為環境公益訴訟原告主體的制度在全國推行。綜上，目前我國環境民事公益訴訟的原告主體僅包括國家海洋局和符合兩大條件的700余家社會組織，13個試點區域的檢察院僅在試點階段，不能歸入法定原告資格范圍內。這就表明，我國環境民事公益訴訟原告資格在逐步明確，數量也在不斷擴大，有了初步的多元化的特點，但是仍將除國家海洋局以外的環保行政部門和個人排除在外，這將是我國環境公益訴訟原告范圍下一步發展方向。

司法實踐方面，含糊的法律規定給了不法者鉆空子的機會，地方上一些具有原告資格的社會組織提起公益訴訟的案件仍因“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外；缺乏多數性的原告主體隊伍難以滿足司法實踐的需要；缺乏多元性的原告團隊也無法體現地公益精神。這樣的司法現狀急切需求進一步擴大原告主體團隊，以更好地維護環境公共利益。

二、原告資格之困境

公益性決定了環境民事公益訴訟的起訴主體應該具有明確性、多元化和多數性的特點。但目前的法律規定未能很好的體現這些特質，問題主要有以下幾點：

第一，多樣性不足。我國現行的原告主體僅限于符合兩大法定要件的社會組織和國家海洋局。檢察院也只是在13個試點區域可以提起公益訴訟，法律還未明文在全國確立起檢察院環境民事公益訴訟的原告資格，其他環保行政機關和個人就更是被明確排除在原告主體之外。第二，明確性不夠。2015的司法解釋對兩大法定要件進一步做出闡述，據統計全國具備原告資格的社會組織有700余家。此舉原意是保證環境民事公益訴訟的順利開展，但是從司法實踐來看，2015年只有9家社會組織提起了環境民事公益訴訟，含糊的法律規定給了不法者鉆空子的機會，地方上一些具有資格社會組織提起公益訴訟的案件仍然因為“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外。1此方面典型案例為“綠發會訴八企業騰格里沙漠污染案”。2該案是引起社會廣泛關注、受到國家領導人批示的重大環境事件，但最初仍被中衛中院和寧夏高院駁回起訴，原因在于法院認為原告章程中沒有關于“從事環境保護公益活動”的明確表述且業務范圍未載明“環境保護業務”，因而不符合法律規定的“專門從事環境保護公益活動”。對此，再審程序中最高人民法院以裁定撤銷原審及二審的民事裁定，此系列案件由寧夏回族自治區中衛市中級人民法院立案受理。盡管這一案件得到了解決，但關鍵問題依然存在，原告資格仍需進一步明確細化。第三，多數性欠缺。全國可以提起環境民事公益訴訟的社會有700余家，但全國有661個市級單位，平均每個市也就只有1個具有原告資格的主體，而每個市的企事業單位少則幾萬多則幾十萬，就北京這樣的一線城市有83萬戶企業，在這樣龐大的基數面前，原告主體數量明顯欠缺。3此外，各個法律關于原告主體資格的規定存在矛盾之處，《民事訴訟法》55條將法律規定的“機關”納入原告主體范圍，而其后的《環境保護法》和司法解釋卻將“機關”排除在外，筆者認為這是立法方面存在的沖突。

綜上，我國現行環境民事公益訴訟原告主體存在數量少且缺乏多樣性多數性的特點，且存在立法上的矛盾，這是制約我國環境民事公益訴訟快速發展完善的一大障礙，亟待解決。

三、擴大原告資格的路徑

(一)進一步擴大原告主體資格

缺乏多樣性、多數性和明確性的原告主體隊伍難以滿足司法實踐和環境保護的需要，也未能很好的體現公益的精神。筆者在綜合考慮各類因素的基礎上，建議將“有關機關”納入原告主體范圍，并形成以環保組織、環保行政機關為主，檢查機關為輔，公民個人為補充且有起訴順序的原告主體模式，接下來筆者將具體論述。

第一，以環保組織、環保行政機關為主要原告主體。在環境民事公益訴訟中，環保組織應該充當先鋒作用。理由如下：第一，環保組織是為了環境公共利益而建的，提起環境公益訴訟是環保組織的主要職能體現。環保組織可以分為政府性環保組織和民間環保組織。政府性環保組織是政府的職能部門，是環境公共利益的代表，由其提起環境公益訴訟具有權威性，而且是其履行行政職能的必要手段。但是政府性環保組織畢竟是隸屬于政府的職能部門，其決策必定受政府的影響。有時候因為地方保護主義的存在，就會出現政府放縱環境污染的狀況，損害了公共利益。而民間環保組織可以彌補這一缺陷。第二，環保組織成立的宗旨、人員和財力的資源分配都是為了維護環境公共利益，所以一旦出現環境污染事故，環保組織就能以百分之百的精力投入訴訟。相對于環保組織，提起環境公益訴訟只是人民檢察院眾多職能中的一項，其人力和資源都是有限的，難免會出現缺位。相對于公民個人提起環境公益訴訟，環保組織在技術條件、專業化等方面都有巨大優勢。第三，環保組織提起環境民事公益訴訟對于喚醒民眾環保意識，監督政府相關部門的環境執法都有非常大的積極意義。環保組織是一個相對中立的機構，這可以正面影響到民眾的公益意識、環保意識。而且從域外各國的立法來看，大都賦予了環保組織以原告主體資格，這是符合國際潮流的。4綜上，我國應該將環保組織作為最具潛力的環境公益訴訟主體來培養。但是目前我國環保組織素質普遍不高、缺乏專業性，筆者認為應該對相關環保組織進行改組重建并進行相關培訓。

第二，以檢察機關為輔助原告主體。最高人民法院推出《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》為其提供法律依據，實踐中取得了很好的效果，所以應推廣到全國。但是筆者認為從長遠的制度建設來看，仍應堅持環保組織的主要訴訟地位，檢察機關其輔助作用。因為相比環保組織，檢查機關在環境公益訴訟中往往處于較為被動的地位。一旦出現環境問題檢察機關通常不會主動去調查，更多時候是因為公民或組織的舉報控告而被動介入環境公益訴訟。基于檢查機關參與環境民事公益訴訟的被動性，筆者認為檢察機關起訴主要針對的應該是一些重大的環境污染事故，或是相關行政機關不作為導致的環境糾紛。5檢察機關進行這些情況下的訴訟具有以下優勢：第一，檢察機關提起環境民事公益訴訟體現的是國家公權力的監督，更具有權威性。如上所述檢察機關提起的環境民事公益訴訟案件是一些相對較為重大的環境案件，檢察機關的權威性可以保障對于這些環境污染事件更好的處理。第二，環境民事公益訴訟的提起有幾大攔路虎：取證難、鑒定難、維權成本高等，相比于環保組織和個人，檢察院在疑難案件中對這些問題更有實力去應對。

第三，公民個人為補充的原告主體。實踐中，公民個人往往是最先感受到環境損害的主體，所以公民在環境民事公益訴訟中起補充作用是必要的。筆者建議，個人在發現環境損害公共利益的情況下，首先應該積極借助環保組織訴訟優勢提出訴訟建議，請求環保組織起訴，也可以向檢察機關反映，請求其起訴。在這兩方都不起訴的情形下才可以通過尋求公益訴訟基金的資助，以自己的名義提起環境民事公益訴訟。

(二)設置訴前督促程序

筆者構建的環境民事公益訴訟制度，原告主體多元化且擴大到公民個人，這樣廣泛且多元的原告主體難免會出現多元主體重疊起訴的現象，甚至會出現濫訴。筆者試圖設置環境民事公益訴訟的前置程序主要就是為了防止濫訴的發生，濫訴行為會對環境公益訴訟帶來極為不利的影響，一方面會影響環境行政部門執法的公正性和有效性，另一方面還會對法院審理環境案件造成沉重的司法負擔，因此，有必要設置環境公益訴訟前置程序對相關原告主體提起的環境公益訴訟進行篩選，有效防止環境濫訴情況的發生，提高訴訟效率，避免不必要的訴訟資源的浪費。2015年最高檢發布的《檢察院提起公益訴訟的試點方案》提出了公益訴訟領域第一個訴前程序，即檢察院在提起民事公益訴訟前，檢察機關應當依法督促或支持法律規定的有關組織向人民法院提起民事公益訴訟。6這有效的反應了社會組織作為主要原告主體的地位，也避免了可能出現的重復起訴的矛盾。筆者所構建的環境民事公益訴訟原告主體擴大到個人，但個人僅起到輔助作用，對其的訴權應做限制。具體程序設置筆者認為我國可以效仿美國，環境問題出現的情況下，個人若發現環境公益受損的情況應當先告知有關組織對其進行起訴，相關組織在確定的期間內若不采取相應措施，也不起訴，個人則可以請求有關檢察院提起環境公益訴訟。若檢察院也不作為，則個人可以提起環境民事公益訴訟。這樣督促前置程序的設立在保障各方原告主體起訴權的前提下，發揮了社會組織的主要作用、檢察院的輔助作用和個人的補充作用，且可有效防止可能出現的多元主體重疊起訴的現象和濫訴現象。

四、結語與展望

環境保護關乎你我，不僅需要我們進一步健全和完善環境公益訴訟制度，更需要發揮政府的宣傳作用，讓我們每個人提高環保意識、踐行公益。于情于法，唯有將環境保護作為我們每個人都應承擔的責任，才有可能還我們及子孫以一片美麗的碧水藍天。

[1]沈壽文.環境公益訴訟行政機關原告資格之反思[J].當代法學.2013

[2]環境公益訴訟典型案例[N].人民法院報.2017年3月9日第003版

[3]曾閃.論環境保護公益訴訟原告主體資格多元及其沖突的解決[D].湘潭大學碩士學位論文.2013年5月

[4]周曉瑩.論環境民事公益訴訟制度[D].武漢大學碩士學位論文.2015年5月

[5]楊曉東.新《環境保護法》視野下環境公益訴訟制度的完善[D].碩士學位論文.2016

[6]安喜芬.環境公益訴訟于鏊高資格問題探究[J].法制與社會.2017年第1期

康玉鳳，女，甘肅定西，研究生在讀，訴訟法學。