網絡化治理視角下的多中心互動博弈
——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鷺

(上海大學 上海 200444)

網絡化治理視角下的多中心互動博弈
——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鷺

(上海大學 上海 200444)

在網絡化治理的實踐中，一些潛在的多中心利益博弈關系往往會被忽視，從而阻礙跨區域治理的成效。實際上，多中心之間的利益博弈關系相互交織，形成一張密集的跨區域公共管理網絡。本文通過網絡化治理理論研究，深入探討多中心主體之間普遍存在的利益博弈關系，并以太湖水污染作為案例，進一步檢驗理論。

網絡化治理；多中心博弈；太湖水污染

一、引言

20世紀以后，多元化、全球化和信息化的浪潮迅速席卷了世界，政府部門處理的公共事務也呈現出復雜化和開放化的趨勢。一方面，跨國、跨地區的公共事務越來越多，參與主體特質各異，眾口難調；另一方面，民眾呼吁更快、更有效的政府，瞬息萬變的市場經濟已經無法和傳統的“一刀切”管理模式相匹配。“網絡化治理”這一新鮮感十足的名詞走上了公共管理研究的舞臺。

盡管如今我們對“網絡治理”這樣的詞匯并不陌生，但是在跨區域公共管理的實踐中，有很多我們難以用肉眼觀測到的矛盾存在，這就是網絡化治理的另一個要件——利益博弈。網絡化治理必然要涉及到多個主體，常見的有中央政府、地方政府、企業和民眾等，每一類型的主體都是“理性的經濟人”，都有自己的利益訴求。多中心之間的利益博弈關系相互交織，形成一張密集的跨區域公共管理網絡。本文就是通過網絡化治理理論研究，深入探討多中心主體之間普遍存在的利益博弈關系，并以太湖水污染作為案例，進一步檢驗理論。

二、國內外研究綜述

(一)概念界定

1.網絡化治理的含義

“網絡”在當今的中文語境中幾乎就是計算機網絡或互聯網的同義詞。而在社會學和公共行政學的話語體系中的“網絡”，則是指稱人與人、組織與組織或人與組織之間的關系網絡。網絡化治理是建立在公共部門、營利組織、非營利組織和個人之上的網絡結構治理形式，它既是特殊的治理，也是特殊的網絡①。

(1)國外的界定

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯最早提出網絡治理或“網絡化治理”的概念，是指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。在網絡化治理中，政府仍然依靠外部組織，且與其形成一種更強的戰略伙伴關系，以聯合行動取代競爭，契約信任與合作共贏是其互動的基礎，在此過程中形成了一種以分享的組織文化為基礎的新理性。在網絡化治理模式下，政府更多地依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡，而非傳統意義上的公共雇員來從事并完成公共事業。②

(2)國內的界定

廈門大學的陳振明教授最先將“網絡化治理”這一概念引入國內，他認為治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事物的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。

本文將網絡化治理簡化成一個由中央政府、地方政府、企業等眾多主體參與的復雜的動態系統。主體之間的互動方式和利益博弈對治理策略的選擇產生影響，從而影響網絡治理整體效果。

(二)國內外研究現狀

1.國外研究現狀

在斯蒂芬和威廉之后，大量的學者開始對公共治理中組織問題進行了研究。政府與非政府組織之間的伙伴關系也成為研究的熱點問題之一，Jenifer認為伙伴關系是非政府組織與政府之間在動態的互動過程中形成的一種平衡關系，兩者以共同的目標為基礎，并以充分發揮各方的比較優勢為基準，兩者相互影響，平等互助且相互尊重，共同的參與決策與承當責任。Keith G.Provan對網絡結構對網絡的有效性問題進行了研究，提出了三種網絡治理模式：參與型治理網絡、網絡管理組織型網絡以及主導組織型網絡，并對每個結構的特點、形式以及有效性問題進行了研究。

2.國內研究現狀

近年來，網絡化治理理論備受國內學者的關注，陳振明的《公共管理學—一種不同于傳統行政學的研究途徑》、孫柏瑛等的《政策網絡治理公共治理的新途徑》和李維安等的《網絡組織組織發展新趨勢》等論著，都對網絡化治理的概念作了闡釋。

鄞益奮對網絡治理的理論基礎、治理結構和治理機制進行了介紹。在整合與梳理網絡治理理論的基礎上，他把網絡看做是一個有著共同的價值訴求的自組織系統，只有通過信息共享、價值協同以及誘導與動員等方面進行良好的協調，才能真正的實現網絡成員之間的互惠互利的合作。

孫柏瑛、李卓青等人認為政策網絡存在著治理失靈的問題，如果想成功的進行網絡治理，其關鍵在于對政策網絡進行有效的管理，通過運用各種策略，避免政策網絡的治理失靈，提高治理的效果與水平。

楊海濤、李德志著力研究社區治理的障礙。我國的社區治理正逐漸發展為一個典型的網絡化的結構，因此迫切需要打破自上而下的行政管理模式，從而使得社區問題的非政府解決方案成為可能。他們指出如何通過合理分工、資源共享以及相互的合作，將傳統社區中的治理主體與其他利益主體融合在一個橫向網絡中，從而實現對社區的共同治理。

綜上所述，網絡治理雖然在國內外已經有理論與實際應用的研究，但是相對于其他政府治理理論而言，成果仍然較少，網絡治理理論還遠遠滯后于實踐。政府網絡化治理對多中心的博弈行為的研究幾乎是一片空白，如何厘清多元主體間利益關系，分析他們的博弈行為體現在哪些方面，對于豐富我國的網絡化治理理論具有重要意義。

二、多中心的互動博弈

(一)地方政府與中央政府之間的博弈

中央與地方的博弈時時存在、事事存在。當中央政府和地方政府目標一致時，地方政府會支持中央政府的行為；當二者不一致時,中央政府采取調控政策，地方政府會采取行為消極執行該政策:一方面,地方政府會盡可能維護自己的利益，獲取租金；另一方面，由于中央政府對下級政府執行政策的監督成本非常高，二者是信息不對稱的。因此，地方政府會利用其與上級政府的信息不對稱，掩蓋其不支持中央政府的行為。此時，博弈就產生了。

1.政策制定過程中的博弈

中央政府制定的政策，影響效力遍及其統轄區域。地方政府既是中央政策的接收者，同時又是其各自管轄范圍內各類企業和公眾利益的集中代表者。在中央政府政策制定的過程中，地方政府以地方利益的合法代表身份出現，既與各同級地方政府展開激烈的利益競爭，又積極與中央政府討價還價，進行激烈的利益博弈，通過公關、游說、施壓等各種體制內和體制外的手段和方法表達自己的意愿，力圖使自己關心的政策問題進入中央政府的政策議程或使中央政府制定的政策方案向本地區傾斜，謀求本地區利益最大化。

2.政策執行過程中的博弈

當中央政府制定的政策有利于本地區利益的時候，地方政府會不遺余力地貫徹和執行；但當中央政府制定的政策不利于本地區利益的時候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解甚至抵制該政策，敷衍了事，只做表面文章，并不會采取有效的具體措施去執行。更有甚者，地方政府根據自身利益需要，人為地、有選擇性地執行政策，更改政策的部分內容。

3.政策評估過程中的博弈

政策評估是中央政府決定政策走向的科學依據，政策所產生的社會效益、經濟效益和生態效益如何，決定了政策是延續，還是調整，或是終止。對地方政府來說，政策執行的效果可能一點也不好，但為了確保政策延續，維護既得利益，就惡意夸大政策的實際效果，報喜不報憂。或者政策使本地區獲得了顯著成效，但為了便于同中央政府討價還價，獲得更大的收益，地方政府也會有意貶低政策的實際受益。

(二)地方政府之間的博弈

大多數情況下，地方政府間在網絡化治理中存在同向外部效應，即一方治理得當也會給其他地方帶來正面影響；一方治理失當就會把負面效應擴散到其他地方。當參與治理的地方選擇執行政策時，它既要承擔治理成本，又要承擔不參與治理所帶來的負外部效應；不參與治理的地方政府則無須承擔成本，而且還能獲得對方治理的正外部效應。地方政府更傾向選擇消極治理，采取“搭便車”策略享受其他地區的成果。因此，在沒有約束機制的條件下，地方政府的行為很容易陷入雙方都選擇消極治理的“囚徒困境”，造成治理質量下降。

(三)地方政府與企業之間的博弈

地方政府和企業之間的關系，一方面表現為地方政府對當地企業的違法行為負有直接監管的責任，另一方面由于地方政府出于經濟利益的考慮，可能與當地企業在對待污染問題上達成“合謀”以應對中央政府的環境監管。當政府對企業的處罰力度越小，政府用于監管的執法成本越大，企業就越傾向于選擇不按規章辦事。

從環境保護的角度來看，環境質量不斷下降的原因往往不是我們缺乏環境保護的一系列法規和制度，而是對環境法規和制度實施情況的監督不力造成的。對于環境污染的問題，地方政府和中央政府的利益目標并不總是完全一致的。特別是分稅制改革以來，地方政府和中央政府有各自的財政利益，同時地方行政長官普遍追求GDP政績。對轄區內的污染大戶(同時也可能是創稅大戶)的排污行為進行消極監督，甚至縱容污染的發生。

四、太湖水污染治理案例分析

(一)案例背景

太湖，橫跨江浙，是我國第三大淡水湖。它發揮著蓄洪、灌溉、航運、供水、水產養殖、旅游等多方面功能，同時也是無錫市、蘇州市等地的主要飲用水源。近十年來，太湖水質污染日益嚴重。尤其是富營養化程度不斷加重，已嚴重影響到人民的日常生活，制約了流域的經濟發展。2007年5月，無錫又一次爆發了“藍藻事件”，全城自來水癱瘓。生活用水和飲用水嚴重短缺，超市、商店里的桶裝水被搶購一空，廣大市民陷入恐慌之中。

根據研究，太湖水污染的原因主要有三：一是農業和生活污水大量增加，僅此足以使太湖水中的含氮量超過三類水指標。二是工業污染增加。大量未經處理的工業污水排入江河，使流域內中小城市，周圍的地面水都受到嚴重污染，形成黑水帶，并隨河網擴散而影響太湖。三是養魚、水運和旅游業等湖內的各種其它開發活動，也使污染物發生量直線上升。

江蘇省隨即成立了太湖水污染防治辦公室，并于2010年正式出臺《江蘇省太湖水污染防治條例》，但是就目前來看，太湖水污染治理尚未取得成功。主要原因有以下幾個方面：(1)流域綜合管理政策制度不完善，政府監管成本高、難度大；(2)地方政府追求地方利益，各自為政，甚至與企業成為利益共同體；(3)現有的監督考核和激勵補償制度具有局限性，難以充分調動地方政府和企業的環境治理積極性。

(二)案例分析

1.中央與地方：上有政策，下有對策

《太湖流域管理條例》明確指出太湖流域水環境的管理體制是流域管理和行政區管理相結合的管理體制。中央相關職能部門的強力干預使得地方政府沒有積極性主動參與太湖治污，并且這種強制關閉環太湖重點污染企業的執法活動與地方政府以經濟發展為要導向的政績目標顯然是有所沖突的。在特殊時間段地方政府會為了應對來自中央政府的行政壓力而有選擇性的放棄對地方經濟目標的追求，但是很快地方政府就“睜一只眼，閉一只眼”，政策持久執行下去，關停的企業又開始蠢蠢欲動。

2.地方上：互相穿小鞋

首先，各個地方政府抱著“搭便車”的心理，特別是對于有著任期限制的地方官員來說治理污染、承擔產業結構調整帶來的成本并不能在短期內轉換為實實在在的GDP。

其次，由于上海、浙江、江蘇環太湖沿岸的產業主要集中于紡織、印染、冶金等加工工業，產業結構的高度同質化必然帶來惡性的行政區之間的競爭。目前長三角15個城市中有11座城市選擇汽車零配件制造業，8座選擇石化業，這造成長三角地區各城市之間各自為政、低水平重復建設以及惡性競爭。

3.地方政府與污染企業

企業具有増加地方經濟社會利益和損害地方環境利益的雙重性，作為典型經濟人，企業追求自身利益的最大化，而政府出于經濟和利益的雙重考量與環太湖企業之間的博弈沖突是太湖水污染治理中的重要一環。蘇州、無錫等地在太湖沿岸擁有大量紡織、印染企業，這些企業毗鄰太湖，擁有得天獨厚的自然條件，污染物直接向太湖排放，節省了高額的治污費用。這絕非個別現象，而是行業內公開的秘密。若是這些企業聯合起來抵制地方政府的治污政策，消極抵抗，地方政府礙于他們每年上繳的數目可觀的稅款，不會將政策長期貫徹下去，即使有意整治環境，地方財政空缺由誰來填？這也是一個必須面對的難題。通常采取的措施就是地方政府繼續“裝聾作啞”，污染企業照樣排放污染，最終達成一種“合謀”。

【注釋】

①Eva Sorensen,Jocob Torfin.2004.Making Governance Networks Democracy,Working Paper Series(No.1),Roskilde:Roskilde University.

②斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.網絡化治理—公共部門的新形態.北京大學出版社，2008:6.

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[4]楊海濤，李德志.我國社區網絡治理的障礙與對策探析[J].東北大學學報(社會科學版)2012，14(6).

[5]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007(1).

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朱鷺(1993-)，女，漢族，江蘇省鎮江人，上海大學2016級碩士研究生，研究方向：行政管理。