再議我國特大城市人口調(diào)控

胡步舟

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100070)

再議我國特大城市人口調(diào)控

胡步舟

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100070)

特大城市是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，高度的人口聚集會引起“城市病”橫行、城市體系發(fā)育不良、區(qū)域之間城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡加劇等問題。立足于我國具體情況，結(jié)合國外特大城市人口調(diào)控經(jīng)驗，提出我國特大城市人口調(diào)控應(yīng)通過建立“都市圈”“衛(wèi)星城”等新城分散市中心人口壓力、增強(qiáng)周邊地區(qū)人口吸引力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、建立高效交通網(wǎng)、加強(qiáng)政府主導(dǎo)等方法來實現(xiàn)。

特大城市；人口調(diào)控；方法途徑

2014年，國務(wù)院對城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新調(diào)整，并通過《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)行公布。通知指出：城區(qū)常住人口在500萬以上(含500萬)1000萬以下的城市為特大城市。2014年我國人口500萬以上特大城市數(shù)量16個，人口1000萬以上超大城市達(dá)到6個，形成了目前資本、人口、物資、信息等最為集中的京津冀、長三角和珠三角三大都市圈。我國“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”要“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)?！?國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年))。如何既能合理調(diào)控特大城市人口規(guī)模又能保持經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定發(fā)展是進(jìn)行特大城市人口調(diào)控面臨的突出難題(陳佳鵬,黃匡時，2014)。

一、調(diào)控特大城市人口的必要性

首先，“城市病”橫行。城市中心城區(qū)人口過度集中直接導(dǎo)致交通擁堵、污染嚴(yán)重、住房短缺、公共服務(wù)壓力大、社會管理難度大等一系列社會問題，滋生諸多不穩(wěn)定因素，進(jìn)而影響社會健康有序的發(fā)展。

其次，特大城市資源高度集中，阻礙城市體系的健全與發(fā)展。特大城市、超大城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域高度享有政府配置的資源，對勞動力形成吸引力，進(jìn)一步形成人口集聚。而除特大城市、超大城市的省會城市、二三四線城市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獲得政府提供的資源逐漸減少，勞動力流失，發(fā)展嚴(yán)重受阻。加之目前我國特大城市輻射帶動周邊區(qū)域能力有限，造成城市體系發(fā)育不良的局面(魏星，2015)。

最后，人口高度聚集造成區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。我國東、中、西部之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展本就不平衡，特大城市的資源優(yōu)勢吸引大量勞動力，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、和農(nóng)村地區(qū)在資源占有量本就很少的情況下流失大量勞動力，導(dǎo)致這些地區(qū)更加落后與凋敝，進(jìn)一步拉大了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距。不僅如此，留守兒童、留守老人的教育、養(yǎng)老問題也隨之而來。

二、對中國特大城市人口調(diào)控問題的思考

毫無疑問，大城市的諸多優(yōu)勢深深吸引著外來人口。政府公共資源豐富，使人們能夠第一手掌握國內(nèi)外信息；大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，發(fā)展機(jī)會多；多元文化對外來人口產(chǎn)生吸引力；教育資源、醫(yī)療資源豐富等，這些都是引發(fā)大量人口流入特大城市的牽引力。科學(xué)調(diào)控我國特大城市人口，需立足于人口流入的原因，結(jié)合實際情況，適當(dāng)參考國外特大城市在調(diào)控人口方面的相關(guān)經(jīng)驗進(jìn)行調(diào)控方法的選擇。

第一，通過建設(shè)“都市圈”“衛(wèi)星城”“副中心”來分散都市中心的功能。國外諸多實踐表明，建立核心城市周邊新城是疏解特大城市人口行之有效的方法。如英國政府為了應(yīng)對倫敦人口過于集中帶來的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、失業(yè)增加等問題，于19世紀(jì)70年代開始，采用城市群布局的方式建立了倫敦都市圈，相對于單個城市來說，它聚焦了城市的各種功能，擴(kuò)大了城市的容納能力，人口在大區(qū)域內(nèi)得到合理布局(劉波 2015)；東京建立大都市群，依據(jù)地理位置分為核心區(qū)、中間區(qū)、外層。日本東京圈規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)了日本經(jīng)濟(jì)與城市化的發(fā)展需求，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與人口的空間合理配置具有積極的指導(dǎo)意義(趙燕霞，劉黎2013)。河北雄安新區(qū)的建立正是基于這一思想做出的人口調(diào)控戰(zhàn)略選擇。

第二，提高周邊地區(qū)、城市的人口吸納能力，達(dá)到區(qū)域內(nèi)人口的相對平衡。對于我國特大城市，應(yīng)加強(qiáng)新城建設(shè),同時增加周邊城市地區(qū)的人口吸引力，積極引導(dǎo)人口合理分布，使非核心功能人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。改善地區(qū)整體環(huán)境，整治和搬遷中心地區(qū)規(guī)模較大，服務(wù)水平低下，影響城市安全、環(huán)境和交通，與現(xiàn)代國際城市形象不相符的勞動密集型產(chǎn)業(yè)；通過稅收、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等政策為新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)與人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便利條件。合理確定各新城發(fā)展模式和開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)各新城之間開展分工與協(xié)作，從而統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，高效配置資源，聚集新的產(chǎn)業(yè)，形成人口流入大城市的緩沖區(qū)(北京決策研究基地課題組)。

第三，經(jīng)濟(jì)調(diào)控。人口問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題，人口調(diào)控戰(zhàn)略必須實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段對流動人口的引導(dǎo)。如法國巴黎規(guī)定外來人口獲得居住權(quán)要先繳納10年的賦稅，以稅收的方式增加外來人口的生活成本來限制外來人口遷入。除了對個人征稅，韓國首爾對人口密度過大地區(qū)的大型建筑物的建筑商征收“人口過密”稅，征收費(fèi)用約為建設(shè)成本的5%至10%，這項措施對緩解首爾中心城區(qū)人口壓力起了非常大的作用(馬仲良 潘銀苗 赫軍 鹿春江，2007)。除了稅收之外，還可以積極發(fā)揮市場價格機(jī)制的作用，如適當(dāng)減少政府在水、電、氣、熱、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補(bǔ)貼，酌情增加人們在特大城市的生產(chǎn)生活及發(fā)展成本。對城市郊區(qū)或周圍地區(qū)則加大政府財政支持力度，適當(dāng)減少生產(chǎn)生活成本。由此就可以在一定程度上達(dá)到限制城市人口增長，引導(dǎo)城市人口向周圍合理流動的目的。

第四，建立高效、便捷的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)。作為影響人口流動的關(guān)鍵性因素，便利的城市交通是疏導(dǎo)人口的有效途徑。新城的建設(shè)如果沒有便捷的交通設(shè)施就會阻礙流入人口的遷移。在東京人口疏散的過程中，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就發(fā)揮了重要的作用(陳佳鵬 黃匡時，2014)。2017年7月6日，北京開往雄安新區(qū)的動車首發(fā)，這使來往于雄安新區(qū)和北京的人口所花費(fèi)的時間成本大大降低，這一現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)的貫通，對于疏解北京人口、助力京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大。

第五，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。特大城市人口增長與城市發(fā)展存在矛盾的根源并不是人口規(guī)模的擴(kuò)大，而是城市管理水平與應(yīng)對能力不足(任遠(yuǎn)，2015)。從國際特大城市人口調(diào)控的成功案例不難看出，政府的強(qiáng)有力主導(dǎo)是科學(xué)調(diào)控人口的根本保障。政府要制定相關(guān)政策，推動公共服務(wù)均等化、資源配置均勻化，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差距；明確城市功能定位、對各級城市合理規(guī)劃布局；加強(qiáng)相關(guān)立法，使人口調(diào)控具體操作有法可依。

[1]陳佳鵬，黃匡時.特大城市的人口調(diào)控—東京經(jīng)驗及其啟發(fā).中國人口資源與環(huán)境.2014(08)：57-62

[2]魏星.特大城市人口調(diào)控的反思—新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與新型城鎮(zhèn)化.中國人口科學(xué).2015(06)：119-123

[3]劉波.倫敦城市人口調(diào)控的經(jīng)驗及啟示.地理學(xué)報.2012(05)：55-57

[4]北京決策研究基地課題組.調(diào)控北京人口規(guī)模的有效途徑.決策研究.2007(02)：40-42

[5]馬仲良，潘銀苗，赫軍，鹿春江.國外大城市調(diào)控人口的對策與措施研究.它山之石.2007(05)：59-63

[6]任遠(yuǎn).關(guān)于特大城市人口綜合調(diào)控問題的思考.南京社會科學(xué).2015(01)：83-90

胡步舟(1989-)，女，漢族，河北承德人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院，碩士研究生，專業(yè)為人口學(xué)。