某市食品小作坊及其安全監管現狀

張 琛 梁 奇 胡 艦

(1.揚州大學食品科學與工程學院 江蘇 揚州 225127) (2.揚州市食品藥品監督管理局 江蘇 揚州 225009)

某市食品小作坊及其安全監管現狀

張 琛1梁 奇2胡 艦1

(1.揚州大學食品科學與工程學院 江蘇 揚州 225127) (2.揚州市食品藥品監督管理局 江蘇 揚州 225009)

食品小作坊是滿足人們生活需要、傳承區域民族特色食品和吸納就業人員的重要載體，但食品小作坊同時存在從業人員文化水平參差不齊、生產設施和設備簡陋、質量品控環節缺失等不足，加之相關法律的不健全、部門監管不到位、消費者的安全意識薄弱等眾多原因，使得食品小作坊成為了食品安全突發事件頻頻發生的重災區之一。

食品小作坊；食品安全；監督管理

一、食品小作坊食品的內涵及現狀

(一)食品小作坊的定義及分類

食品小作坊，又稱食品生產加工小作坊，2005年在國家質檢總局印發的《關于加強食品生產加工小作坊監管的指導意見(試行)》中，首次闡述的“食品生產加工小作坊”的概念：“食品生產加工小作坊，是指由7人以下(屬個體工商戶)組成的，有固定場所，以手工制作為主或者有少量簡單的生產加工工具和簡易生產設施，其產品無預包裝或者簡易包裝，直接銷售給本村或者本鄉消費者的食品生產加工單位。”2009年9月1日頒布實施的《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》中指出食品加工小作坊是有獨立的生產場所、面積小、從業員工少，沒有預包裝或者簡易包裝，銷售群體和區域相對固定的個人或者組織。《GB/T 4754-2011國民經濟行業分類》中定義為在一定程序的指引下，用于生產銷售環節的小規模食品生產經營，主要包含依照標準中規定的初級農產品的加工和食品的再制造等。它將食品小作坊分為農產品初級加工小作坊、流通小作坊、餐飲服務小作坊和生產加工小作坊四類。

(二)食品小作坊的意義

Starbird提出，小企業是食品行業的重要補充力量，他們可以深入到那些大企業無法涉及或者已經放棄的市場中去，讓不同階層的人們都可以得到自己滿足的食品消費。

食品小作坊迎合大多數消費者的需要，隨著國家經濟的不斷發展，食品小作坊的規模和影響力不斷擴大，如北京的全聚德、廣藥的王老吉等，其雛形都是小作坊，他們的存在恰好可以迎合了消費者的日常生活訴求。

食品小作坊方便大多數消費者的需要，小作坊生產出來的食品因其具有相對低廉的銷售價格，贏得相對多的消費者的青睞，是大眾飲食消費的一條重要渠道。比如鴨血粉絲等，其攤位一般臨近車站、學校、居民區等區域，方便市民就餐。

食品小作坊彌補食品工業的不足，伴隨食品工業革命時代來臨，工廠化的食品表現出缺乏自身特色的不足，慢慢地對消費者的吸引力下降，雖然在質量上有保障，但消費者的口味隨著時代的變化在也變化，一些具有創新的小食品，一些具有獨特風味的小食品近些年來受到消費者的追捧，這些食品恰好迎合了群眾對食品多樣化的需求，彌補了食品工業的不足。

食品小作坊是食品工業的有生力量，正如北京的全聚德、廣藥的王老吉等企業，他們也都是從小作坊開始起步的，通過數代人不斷地努力，合理有效的管理，逐步發展成大型公司，成為食品工業中的佼佼者。

食品小作坊在一定程度上可緩解就業壓力，失業者需要一些途徑讓社會容納自己，由于小作坊具有較低的風險的特點，并且只需要少量的投資，這樣食品生產加工小作坊剛好可以滿足這些人的訴求，能夠有效的解決失業者的經濟來源問題，緩解社會就業壓力。

食品小作坊是中國傳統文化的一部分，是民間文化的具體表現形式，傳統的食品小作坊以師徒手口相傳的方式將千百年的技藝傳承至今，并在傳承的過程中不斷改良，是廣大勞動人民的集體智慧的結晶。例如六味齋醬肉、郭杜林月餅、三和四美醬菜等，這些企業皆是從小作坊食品開始起家，其中的不少技藝已成功申遺，成為了非物質文化遺產，是中華民族民族文化中無法割舍的一部分。

某些食品小作坊甚至是一個城市的標簽，對城市的宣傳和發展起到了積極促進作用，甚至可以拉動當地的經濟發展。譬如揚州老鵝、平遙牛肉、長沙臭豆腐等，他們就像一張張城市名片，時時刻刻為自己的城市做著宣傳，讓更多的民眾以小吃為突破口，進而了解該認識城市。

二、食品小作坊的現狀

(一)數量多

我國有大量的食品小作坊沒有取得生產許可證，處于違法的狀況。我國的食品加工小作坊在食品質量安全上是一個繞不開的話題，90%以上的食品質量安全事件都是由食品小作坊造成的。據統計某市全市約有食品小作坊3035戶，從業人員近7000人，從業人員7人以上的只有7家。并且根據《中國的食品質量安全狀況白皮書》(2007年)報告顯示，全國共有食品生產加工企業44.8萬家。10人以下的食品生產加工企業占食品加工企業的78.79%。

(二)質量安全保障能力弱

首先，食品生產加工小作坊的質量管理薄弱。大部分的食品生產加工小作坊在原材料的采購上、食品的生產加工和銷售過程中都沒有專門的質量安全人員以及技術安全人員，更沒有行之有效的質量安全管理制度，不按標準生產或無標生產的現象相當普遍。設備簡單，生產技術落后，生產環境和處理設施都不符合要求。其次，食品小作坊的食品出廠檢查與驗收缺失。食品小作坊大部分都沒有出廠檢驗設備，沒有檢查人員，檢查過程中不能有效的按照國家有關標準工作，長期無法控制產品的質量。一些小作坊甚至隨意的使用食品添加劑，偷工減料、假冒偽劣的進行食品的生產和銷售。較低的風險控制能力，食品質量風險大，因此，食品生產小作坊的食品質量安全無法得到根本的保證。

(三)從業人員專業素質、衛生安全意識低

我國大多數在食品小作坊從事食品生產銷售的從業人員都是當地農民、下崗職工、外來民工等。95%的小作坊主文化程度是在高中及以下，其中許多是只有中小學文化，教育水平平均偏低。從業人員不清楚相關的食品質量安全法律、政策規定以及各項產品生產的標準，隨意性的生產加工，對食品衛生沒有概念。同時，由于知識水平有限、衛生意識較差，再加上本身的衛生習慣較差，很容易在食品生產等過程中造成二次污染。

三、食品小作坊食品安全監管存在的問題

(一)法律體系不健全

《食品安全法》規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”國務院辦公廳印發的《2015年食品安全重點工作安排》提出“推進食品生產加工小作坊和食品攤販生產經營管理的地方立法工作”。許多省級人大常委會還沒有制定食品生產加工小作坊和食品攤販監管方面的地方性法規。有關部門對食品小作坊和食品攤販監管的理念、方式、手段還比較落后，監管效果不太理想[1-2]。目前，山西、吉林、河南、湖南、寧夏、江蘇人大常委會制定了食品生產加工小作坊和食品攤販監管的地方性法規。北京、內蒙古、江西、山東、廣西、海南、甘肅等由當地政府辦公廳印發，上海、浙江等由當地質檢部門印發，安徽由當地食品藥品監管部門印發，天津由當地市場監管部門印發。以江蘇省為例，雖然頒布了《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》，但各地沒有根據實際情況制定切實可行的管理辦法，在法律上出現了“真空”，在質量行政監管上還是存在漏洞。

(二)食藥監部門存在監管難題

食藥監部門處于“管違法，不管失職”的兩難處境之中，食品安全的標準制定工作相對滯后，執法力度方面還存在著偏差，在標準執行的過程存在不規范現象。在實際工作中，常常是在重大食品安全事件發生之后，由上級行政機關發布行政條文，進行“一陣風”式的檢查和處理。缺乏規范、連續的打擊假冒偽劣商品的過程，使得食品安全問題難以擺脫食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解—再度猖獗—再打擊的怪圈，不能從根本上解決食品安全頻發的問題[3]。

(三)監督檢查和專項整治不到位

一是沒有依法實施食品小作坊生產風險分級管理。二是沒有制定食品小作坊安全年度監管計劃，或雖有監督管理計劃，但未能按規定突出重點。三是檢查頻次不足，檢查不仔細。檢查時，對企業生產設備作用不明，檢查企業臺賬不認真，監管中發現問題沒有落實整改。四是監管人員力量不足，專業技術水平和監管能力還不夠，行業潛規則難以發現，風險預警不及時，巡查監管不精細，沒有形成閉環。

(四)監管經費、裝備保障不到位

政府資金和技術投入有限，多數沒有專門的經費預算保障，部分經費要依靠食藥監管部門罰沒款和收費的返還來解決，勢必造成監管工作受制于創收，分散工作精力，影響部門形象，進一步弱化食品小作坊監管。監管用車及有關監管裝備保障也不能滿足要求，在對某市的某區管轄內的食品小作坊進行隨機抽樣調查過程中曾出現由于從業人員受教育程度不高，不但不配合監管，而且對調查人員做出了危及生命安全的過激舉動，工作人員的安全保障不到位致使工作不能順利完成。

(五)食品安全宣傳工作不到位，消費者的安全意識不強

長期以來，我國在食品安全知識方面的普及程度較低，公民的法律意識相對淡薄，辨別能力也比較差。在調查研究過程中可以總結出大眾的通病：食品安全意識觀念不強，長期以往形成了到無證無照攤販購買和消費食品的習慣，缺少食品安全消費保護知識，沒有樹立科學健康的飲食觀，沒有養成正確良好的飲食習慣；當遇到食品安全事件時不能進行有效投訴。

(六)食品生產加工小作坊屢罰屢犯

通過對近幾年某市質監部門發出的巡查責令整改通知書和行政處罰案件分析中可以發現，部分食品生產加工小作坊因生產條件、衛生環境、產品質量等問題多次被責令整改或行政處罰，甚至出現有食品生產加工小作坊因生產假冒偽劣產品被查處后，搬到他處繼續生產的情況。在某市2015年發出的巡查350份責令整改通知書中，所責令整改的食品生產加工小作坊基本上在之前也被責令整改過，但這些食品生產加工小作坊對于整改提升大多并不愿意或不積極，整改效果差。因產品質量不合格被查處3次以上的食品生產加工小作坊有8家，兩次以上的達到21家。食品生產加工小作坊生產條件簡單，資金投入少，綜合經營成本低。從生產經營的成本出發，違法成本低于守法成本很多食品生產加工小作坊從業者會傾向于違法生產[4]。

四、結束語

食品小作坊是人民群眾日常飲食的主要來源之一，保證人民群眾日常飲食安全衛生，是食品小作坊監督管理工作的宗旨，也是食品小作坊加工生產、經營銷售的目的。食品小作坊的特殊性決定了必須最大限度地保證食品小作坊所生產的產品質量安全。為了最大限度地實現保障作用，就必須要對食品小作坊實行全面的監督管理。政府必須通過必須依靠科學的管理方法和現代先進科學技術加強對食品小作坊生產、流通、使用等環節的監管，保障人民群眾飲食安全、有效、合理。

[1]段驥周.食品生產加工小作坊政府監管研究[D].云南大學,2013.

[2]張萌.食品生產加工小作坊監管模式研究[D].西北農林科技大學,2014.

[3]王曉劍.邯鄲市食品小作坊監管研究[D].天津大學,2009.

[4]張家才.陽春市食品生產加工小作坊質量安全的政府監管研究[D].華南理工大學,2014.

張琛(1990-)，男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，揚州大學旅游烹飪學院，研究方向：食品質量與安全；梁奇(1980-)，男，漢族，江蘇泗陽人，碩士研究生，畢業于揚州大學，就職于揚州市食品藥品監督管理局，研究方向：食品安全監管。