當代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術(shù)職業(yè)學院 四川 成都 611433)

當代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術(shù)職業(yè)學院 四川 成都 611433)

在我國,糧食安全始終是關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的重大全局性戰(zhàn)略性問題。近幾年,我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展,糧食消費平穩(wěn)增長,供需基本平衡,糧食市場總體保持穩(wěn)定,糧食供應得到了較好的保證,我國糧食安全形勢總體上較好，但仍然暴露出不少嚴峻的糧食安全問題，尤其是生產(chǎn)方面以及流通和儲備管理以至安全預警方面都面臨著巨大挑戰(zhàn)。實現(xiàn)生產(chǎn)層面的自給自足，流通和儲備層面的科學化管理是保證我國糧食戰(zhàn)略安全的重要內(nèi)容。

糧食安全；糧食生產(chǎn)；糧食流通和儲備

一、糧食安全的概念以及演變

20世紀70年代，糧食安全這一概念正式被提出，隨著時間的推移，糧食安全的內(nèi)涵和外延不斷被豐富和擴展，糧食安全的概念主要經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變化。

第一階段，糧食安全提出階段。1973年11月16日聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)將糧食安全定義為：任何時候所有人都有能力獲得充足的維護生命和健康的食物，但是這一概念比較宏觀，于是糧農(nóng)組織在此基礎(chǔ)上提出，糧食儲存量在同一年糧食消費量17%-18%的這個范圍內(nèi)，才達到了糧食安全。

第二階段，糧食安全發(fā)展階段。198年2月，糧農(nóng)組織在糧食國際首腦會議上把糧食安全的新概念定義為：糧食安全的最終目的是保證所有人隨時都能買得到且能買得起能夠維持生活的基本食物。

第三階段，糧食安全概念的成熟階段。1995年10月第二次世界糧食大會通過的《世界糧食大會各國行動計劃》再一次對糧食安全的概念進行了充分闡述，這就是:所有人在任何時候都能獲得足夠的富有營養(yǎng)的和安全的食物，來滿足健康的膳食需要和合理的喜好。也就是在保證糧食產(chǎn)量,穩(wěn)定糧食供給和儲備以及增強人民購買力的前提之下，還突出強調(diào)了糧食的質(zhì)量安全以及營養(yǎng)健康的重要性。

與此同時，我國對糧食安全的認識也經(jīng)歷了不斷變化和發(fā)展的過程1994年我國政府根據(jù)我國具體情況，提出了符合我國基本國情的“糧食安全”，即能夠提供給所有人數(shù)量充足、質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)安全的糧食。

二、我國糧食安全的現(xiàn)狀分析

黃季焜在《中國的糧食安全面臨巨大挑戰(zhàn)嗎》認為，目前中國已是世界上糧食最安全的發(fā)展中國家之一，中國目前不存在對國家糧食安全構(gòu)成巨大威脅的因素。他還認為，雖然未來糧食自給率將有所下降，但到2020年還將能保持90%左右。[1]吳志華等在《以合理成本保障糧食安全》中認為中國的糧食安全成本過高，其大大地超過了人口和居民收入水平的增長，卻沒有相應地提高糧食安全水平。[2]屈寶香認為盡管目前我國糧食安全狀況良好，但安全的隱患嚴峻，中國糧食的需求是穩(wěn)定增長的，但中國人均耕地、人均擁有水資源很少，而且耕地減少速度很快，現(xiàn)有耕地在不斷退化，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。因此，必須高度重視糧食安全問題。[3]

糧食生產(chǎn)低彈性,且具有較大的不穩(wěn)定性,而糧食需求為剛性需求,這一特性決定了供需之間的常態(tài)為短期不均衡,長期動態(tài)調(diào)整,而且兩者極其容易產(chǎn)生背離,引起糧食價格劇烈波動。如果僅從糧食供給的絕對總量和庫存的充足,就輕率接納“糧食過?！奔跋嚓P(guān)言論,貿(mào)然減少糧食生產(chǎn)和儲備,很可能會給國家乃至國際社會帶來嚴重危害甚至是災難。(1)糧食連續(xù)十一年增產(chǎn),挑戰(zhàn)了農(nóng)業(yè)豐歉交替的自然規(guī)律,依賴的是為對包括財政資源在內(nèi)的各種資源高強度開發(fā)和使用。(2)雖然糧食產(chǎn)量持續(xù)增多,但進口也同時達到空前規(guī)模,這恰恰是受到市場真實需求推動的結(jié)果,表明目前的糧食供給未能充分滿足潛在需求,空間巨大,尤其是飼料用糧。(3)國內(nèi)糧價已經(jīng)遠超加關(guān)稅后的進口糧價,說明糧食生產(chǎn)效率低下、市場不均衡、價格直接補貼政策已經(jīng)嚴重扭曲了市場。(4)糧價年年上漲,種糧收益卻持續(xù)下降,表層原因為成本增加,根本原因在于受生產(chǎn)效率低下和資源短缺催生的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的過度使用受糧食補貼和最低收購價遞增預期引發(fā)的投入品價格提前上漲,受糧價推動的物價上漲,以及受人力成本的貨幣化和顯性化的綜合推動。(5)消費者對食物需求的多樣性遠沒有滿足,表現(xiàn)為飼料用糧需求的快速增長,飼料用糧和畜牧產(chǎn)品的進口持續(xù)加速增長。(6)糧食庫存高,卻仍需進口,說明國內(nèi)市場流動性不足,供需不匹配,糧食市場內(nèi)在調(diào)控機制沒有充分啟動。[4]

綜上所述，糧食安全并沒有像很多人所看到的那樣已經(jīng)出現(xiàn)“糧食過?！钡木置?，相反，我們現(xiàn)在仍然存在許多嚴重的隱藏性問題。對于影響糧食安全的根本性問題并沒有真正的認識和了解，并且在此基礎(chǔ)上的提出解決問題的進一步措施。

三、我國糧食安全面臨的問題分析

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還十分薄弱

第一，我國農(nóng)業(yè)機械化水平嚴重偏低。據(jù)資料顯示，我國農(nóng)業(yè)機械化水平仍然處于初級階段。從農(nóng)機裝備來看，我國的耕種收割綜合機械化水平僅為32.4%，與先進國家相比還有較大差距，總體上僅有法國20世紀50年代、韓國20世紀70年代末的水平。[5]

第二，我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施落后。主要表現(xiàn)在：(1)大量水利工程年久失修。目前，全國耕地中有較為完善的灌溉設(shè)施的水澆地僅占 50%左右。[6](2)設(shè)施配套不全，有效灌溉設(shè)施不足，現(xiàn)有的水利設(shè)施大多是20世紀60年代修建的，有的配套率不到 20%，渠系破損，整體灌溉水平下降明顯，難以發(fā)揮應有的作用。(3)江河的防洪能力不斷下降，大江大河一般只能防20年一遇的洪水，中小河一般只能防10年一遇的洪水。

(二)人均可耕種的土地面積逐步減少

一方面，人口增加，人均耕地占有量減少。據(jù)預測到了2030年，我國人口達到16億峰值時，即使耕地仍保持在 2005年的1.221億公頃總量不變，人均耕地也會下降到0.076 公頃。[7]另一方面，耕地總量卻在不斷減少。國家規(guī)定的全國 18 億畝耕地，是不可逾越的紅線。1998 年我國糧食播種面積達到 17.07億畝，以后幾年逐年下降，到 2003 年減少到建國以來最低點 14.91億畝，5年間減少2.16億畝，年均減少 4320萬畝。2004年我國糧食播種面積有所恢復，達到15.24億畝，但仍處于較低水平。[8]我國耕地面積一直在“紅線”附近徘徊，堅持18億畝的耕地面積紅線任重而道遠。

同時，我國根底質(zhì)量較差，根據(jù)《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》報告顯示：優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為 2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國優(yōu)質(zhì)土地少，有水資源保證和灌溉設(shè)施的耕地只占耕地總量的39.9%。[9]

(三)農(nóng)業(yè)科技體系不健全

據(jù)統(tǒng)計分析表明，在我國糧食持續(xù)增長的1978-1996年間，技術(shù)進步對糧食單產(chǎn)提高的總貢獻中，品種、栽培耕作、防災減災和土壤改良等成為最關(guān)鍵的技術(shù)要素。[10]盡管近些年來，我國農(nóng)業(yè)科技水平得到了顯著地提高，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果巨大，但與經(jīng)濟發(fā)達國家相比還存在明顯差距。

第一、農(nóng)業(yè)科技投入不足。在科研投入上，我國農(nóng)業(yè)科技投資一直處于較低水平，到目前，我國農(nóng)業(yè)科技投資占農(nóng)業(yè)總投資的比重也僅為0.2%左右，而這一比重的世界水平為1%，一些發(fā)達國家已經(jīng)超過5%。第二、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果的推廣和應用轉(zhuǎn)化率低。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有30%-40%，很多科研成果不能發(fā)揮實際作用，而農(nóng)業(yè)發(fā)達國家成果轉(zhuǎn)化率已達70%-80%[11]。第三、農(nóng)業(yè)科技人才嚴重缺乏。盡管我國存在不少大中專培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才的高校，但是與美日等發(fā)達國家每萬名農(nóng)業(yè)人口中有40名農(nóng)業(yè)科技人員相比,中國僅有6名。農(nóng)業(yè)科技部分人員流動量大，也為農(nóng)業(yè)科研工作的開展造成了影響，研究水平一直難以得到提高。目前，我國農(nóng)村勞動力中，接受過初級職業(yè)技術(shù)教育培訓的占3.4%，接受中等職業(yè)教育的占 0.13%，而沒有接受過技術(shù)培訓的高達 76.4%。[12]與發(fā)達國家相比，存在著很大的差距。

(四)流通和儲備市場化體系有待完善

一方面，糧食市場制度還不健全。市場組織制度不健全，缺乏整體布局；市場交易制度混亂，違法亂紀現(xiàn)象屢見不鮮；市場監(jiān)管薄弱，缺乏必要的監(jiān)管措施；市場進入和退出沒有“門戶”，不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系；市場缺失信用，誠信欠缺等基礎(chǔ)性建設(shè)，還是中國糧食市場建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，糧食市場體系不完善。市場主體表現(xiàn)不成熟，農(nóng)民文化和科技水平較低；市場地區(qū)分布不平衡，集中度較低，散亂分布；市場現(xiàn)代化水平不高，不少市場的交易方式還處在原始階段；國內(nèi)國外兩個市場沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、我國糧食安全問題的解決措施

(一)加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高抵御自然災害的能力

在認識方面，充分樹立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施先行意識。對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，各級政府應予以充分的認識和重視，在制定相關(guān)政策時從更長遠角度著眼，立足改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。在投資方面，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資進一步加大，加快重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)工程建設(shè)，提高投資效率。在管理方面，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌管理工作進一步加強。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對競爭性基礎(chǔ)建設(shè)要按照一般生產(chǎn)企業(yè)運作；非競爭性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既要講究經(jīng)濟效益，也講究資本保值；對小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實行產(chǎn)權(quán)效率和產(chǎn)權(quán)明晰，可以實行誰投資誰擁有的原則；逐步建立和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施法律保障體系，規(guī)范行為。

(二)實行嚴格的耕地保護政策，嚴守18億畝紅線不破

觀念層面，要正確處理保護耕地與建設(shè)用地的關(guān)系，以經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本立足點，進一步完善和實施爭取耕地保護政策。在耕地保護的時候，不能僅從耕地數(shù)量方面著手，更應該注重從耕地質(zhì)量方面來保護，不斷提高耕地質(zhì)量，要數(shù)量和質(zhì)量并重，強調(diào)“耕地動態(tài)總量平衡”。耕地作為半自然的生態(tài)系統(tǒng)，有著重要的生態(tài)功能，所以要從整個生態(tài)角度來保護耕地。制度層面，以嚴格的政策制度保護耕地，完善領(lǐng)導班子成員政績考核機制，對耕地保護負全責，明確責任，嚴格管理，將其作為考核政績的重要內(nèi)容，實行嚴格考核，防止耕地流失。法律層面，立法上，進一步加強基本農(nóng)田保護法建設(shè)；執(zhí)法上，強化法律法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督，對一切破壞耕地行為的責任人和行為人予以堅決查處，維護法律的莊嚴性和權(quán)威性。

(三)健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，提高科技轉(zhuǎn)換率

首先，科技體制的建立應充分適應市場經(jīng)濟要求，著力解決科技與經(jīng)濟結(jié)合的問題，提高科研成果的轉(zhuǎn)化率，發(fā)揮最大效益。通過引入競爭機制和激勵機制，對科技人員從事科技創(chuàng)新應予以鼓勵和支持，全面調(diào)動和激發(fā)農(nóng)業(yè)科技和推廣人員的主動性和創(chuàng)造性，設(shè)法改善科技人員的工作和生活條件，充分調(diào)動他們的積極性。其次，改革現(xiàn)有的科技體制，加速農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化進程。最后，充分發(fā)揮政府的引導作用，積極利用外資，鼓勵對于非政府部門的投資，建立多層次、多渠道的農(nóng)業(yè)科技投資體系。同時，要加強農(nóng)民科技培訓，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的直接使用者，農(nóng)民科學文化素質(zhì)的提高，對于農(nóng)業(yè)科技的推廣和成果的轉(zhuǎn)化都起到積極地作用。

(四)改革糧食流通體制，建立完備的糧食儲備制度

首先，把糧食現(xiàn)代流通置于先導地位，大力實施糧食現(xiàn)代購銷經(jīng)營網(wǎng)絡工程、儲備物流網(wǎng)絡工程、精深加工網(wǎng)絡工程、三級市場體系工程、信息網(wǎng)絡工程的“糧食現(xiàn)代五大網(wǎng)絡工程”。

其次，要堅持糧食市場化改革和健全以市場化作為基本的改革發(fā)展取向，完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的糧食市場體系，形成全國統(tǒng)一的現(xiàn)代化物流系統(tǒng)。

最后，逐步形成一個以中央儲備為主，地方和民間資本參與為輔的糧食儲備體系。在儲備規(guī)模上保持適度、合理，鼓勵更多非政府資本進入糧食的儲備流轉(zhuǎn)業(yè)務，實現(xiàn)糧食儲備的現(xiàn)代市場體系，便于對國際國內(nèi)糧食市場的變化做出快速反應，做到強管理，快反應。

五、結(jié)論

1、對我國的糧食安全的評價需要秉持科學、謹慎的態(tài)度。糧食安全干系重大，涉及到我國社會的方方面面，因此對它的評價也要全面的看待，簡單的“以量取勝”或者以短期糧食的“十一連增”來得出我國糧食安全已經(jīng)得到保證這樣的結(jié)論是危險的。

2、針對存在的糧食安全隱憂，我們必須優(yōu)化戰(zhàn)略,提前布局，以多種農(nóng)產(chǎn)品均衡發(fā)展為目標,建立全局性的農(nóng)業(yè)支持和保障體系。包括：需要對頂層設(shè)計進行改革，整合政府管理職能；充分考慮飼料用糧增長的需求,需及早布局保障大豆、玉米的產(chǎn)業(yè)安全和食品安全；正確處理糧食生產(chǎn)與非糧食生產(chǎn)的關(guān)系,農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門的關(guān)系,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、調(diào)整相關(guān)農(nóng)業(yè)政策,確保扶持力度。保證在糧食生產(chǎn)方面積極的財政政策,但對農(nóng)業(yè)的支持和調(diào)控需要轉(zhuǎn)換思路。要以未來我國城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的變化來布局糧食、肉蛋奶、蔬菜瓜果的生產(chǎn),有重點地制定糧食進口戰(zhàn)略和計劃,適度休耕、輪作,以進口換土地修復改善；對農(nóng)業(yè)補貼的方式、補貼標準、補貼資金管理等方面通過法律法規(guī)進行明確化和長期化,增強農(nóng)民對未來的預期以及對政策執(zhí)行的安全感和規(guī)范化提高農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

4、建立新的產(chǎn)業(yè)政策和進出口調(diào)控機制。當進口產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害時,國家應當對企業(yè)和個人提供調(diào)整援助。在合規(guī)的前提下,同時使用關(guān)稅和非關(guān)稅措施保護我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

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[2]吳志華等.以合理成本保障糧食安全[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2003(3)：10-17.

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[4]朱信凱,夏薇.華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2015(6)

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[6]李偉.當前中國糧食安全形勢與對策思考[J].中國糧食經(jīng)濟.2012(9):21.

[7]劉士奇.耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎(chǔ)[J].福建農(nóng)業(yè)，2005(1)：34.

[8]張龍,肖華明,余侃.對當前我國糧食安全現(xiàn)狀的思考[J].經(jīng)濟生活,2010(24)：46.

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陳慧(1987-)，男，漢族，云南瀘西人，碩士研究生，助教，畢業(yè)于西南石油大學，就職于成都藝術(shù)職業(yè)學院，政治學與行政學方向；穆紅莉(1990-)，女，漢族，四川合江人，本科，助教，畢業(yè)于西南石油大學，就職于成都藝術(shù)職業(yè)學院，化學工程與工藝研究方向。