PPP模式下城市污水治理的現狀分析

李敏　王楷博　張桂彬　劉天宇　秦顯濤

【摘 要】 PPP模式是政府與企業等社會資本以股權合作、特許經營等方式展開合作，以提高公共產品和公共服務的供給能力、供給效率，并實現利益共享、風險分擔及長期合作關系的一種模式。有諸多政策支持及實際應用領域，且國內外大量文獻對該項合作模式進行了介紹與分析。另一方面，城市污水治理問題在我國一直未得到很好的解決。近幾年來，一些地區實行企業化和專業化管理運營模式，逐漸在污水處理方案中引入PPP模式，污水處理的產業化、市場化和企業化在我國東部地區得到了迅速發展。本文對PPP模式下城市污水治理的現狀進行了分析，并為如何利用PPP模式更好地解決城市污水治理問題提出來看法和建議。

【關鍵詞】 PPP模式 污水治理 政企合作 專業化運營

一、PPP模式概述

（一）概念界定

首先先從多個角度來調查分析PPP模式的意義及可行性

1.PPP模式

Public-Private-Partnership即政府和社會資本合作模式，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

2.政府和社會資本合作項目

指由政府或社會資本發起（以政府發起為主）的投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。本文中，政府和社會資本合作項目指涉及交通、住建、環保、能源、教育、醫療、文化設施等產業具有經營性、準經營性或非經營性性質的項目。

3.項目風險

項目風險指事件發生與否的不確定性及可能導致的損失。本文所探討的PPP項目風險包括政府信用風險、政治風險、質量風險、社會風險、利潤風險、金融風險。

（二）政策支持

鑒于目前地方政府性債務過高，2014年9月21日，國務院頒布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出對地方政府性債務的規模控制和預算管理的要求，旨在控制和化解地方政府性債務風險。但又鑒于地方政府存在項目融資需要但當地融資機構無力提供相應數額融資的現狀，《意見》提出加快建立規范的地方政府舉債融資機制，其中，在第（三）點即提出了要推廣政府與社會資本合作的PPP模式，旨在鼓勵社會資本通過合理有效的途徑，參與城市公益性事業如基礎設施建設等項目的投資和運營，并在合理范圍內獲得一定收益。隨后，財政部、發改委等部門相繼頒布了相關文件，比如財政部于2014年9月23日發布的《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、2014年12月2日發布的《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等代表文件，進一步闡述、推廣、完善PPP模式。

（三）政府部門的融資需求

隨著城鎮化進程的不斷深入，到2020年，投資需求規模預計將達到42萬億元，但隨著地方政府支出逐年加速增加，收入的增長速度已經不足以滿足支出，而個地方融資機構資金提供能力不足等現狀，地方政府融資需求無法由傳統的融資模式滿足。而PPP模式通過成立特殊目的公司來向社會融資，減輕地方政府融資負擔，降低地方政府負債規模。

（四）社會資本可利用率高

中國社會融資規模由2008年的69802億元，整體呈現上升趨勢，融資規模不斷擴大，至2014年達到164133億元，近幾年仍然在不斷增長。社會資本的積聚為PPP融資提供有利保障，從而減輕地方政府融資壓力。

二、PPP模式文獻研究現狀評述

（一）國內外研究述評

聯合國發展計劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。雖然世界上不少國家都不同程度地引入了PPP模式，但其目的其實并不完全相同：英國、日本等發達國家通過體制革新、提高設施建設和運營效率來減輕財政負擔。而東亞的欠發達國家由于要建設新的基礎設施，大多將PPP模式作為利用私人資本的渠道。由于PPP模式主要用于以環境設施為主的城市基礎設施建設領域如污水、垃圾處理和供水項目等，相關國家因此進一步制定了相關的法規與政策。

（二）PPP模式國外發展現狀

大多數國家，PPP主要應用于基礎設施領域，包括城市交通、電力、醫療等。而在歐盟尤其是英國，PPP應用的領域更為廣泛，涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環境、衛生、娛樂和文化、教育等。

英國的PPP項目分為兩類，一是特許經營；二是私人融資計劃PFI。PFI模式加強了風險管控，降低了政府風險，適合投資比重大、運營周期長的項目，多為英政府采用。

法國的現在狀況是，相關設施已經建成并歸地方政府所有，而私人部門則是作為管理者，公共與私人之間也就形成了良好的相互競爭關系。

韓國早在新經濟五年計劃中就明確了要擴大環境基礎設施建設，加大鼓勵的力度來吸引該領域的私人投資。

（三）國內PPP發展現狀

我國城市建設基礎設施，公共行業等多個領域都較為廣泛的應用了PPP模式。但是國內形勢日新月異，PPP模式暴露出制度不規范、法制不健全、企業信用缺失等問題。PPP模式需要做出及時的改變，適應新形式的變化。

1.PPP模式在我國的應用范圍

中國改革開放以來，國有企業由于在污水處理、軌道交通、電力能源、橋梁隧道、公路、等若干公共事業組織領域，為我國的基礎設施建設有重要作用。根據WBG統計，20世紀九十年代到2012年，PPP項目共被應用、實施1065個公共事業建設，在國際社會屬于先進水平，甚至超越了某些發達國家社會。

2.PPP模式在我國發展中存在的問題

我國當前PPP模式的制度環境和體制不完善。據亞洲銀行統計，2005年我國PPP模式在國內的應用開始減弱，在投資總量中的地位持續走低。這也表明我國并沒有形成PPP模式的完備系統和體制，PPP模式法制保障不健全，法律的效力不完備，不能切實保障實施，同時，不能形成相互協調的實施環境，各地區、各部門之間不協調、不配套的現象突出。

在實踐過程中，PPP模式下，在政府與企業合作時期，誠信度不高問題突出暴露。一是地方政府以種種借口撕毀協議，拒絕履行合同協議，違反合同的情況比比皆是，部分政府因為經驗缺乏，決策失敗，不能承擔合同后果，而企業基于以后的發展問題，多數選擇放棄追訴權利，企業不滿情緒日漸增高；二是部分民營企業通過在項目中故意拉低價格中標，而后借口提價，并以各種理由推脫任務為威脅。導致政府更多選擇以國有企業進行項目實施，PPP模式畸形發展。

項目融資要求過高，當前金融體系不能滿足要求。PPP項目融資支持力度不夠。從項目融資概念來看，它是以未來項目收益、權益作為抵押貸款。項目發起人只受債權人的有限追訴權和無追索權。目前，我國提供此類項目貸款的機構并不廣泛存在，因此融資困難，成本增加；其次，受我國金融監管嚴格、市場發育不完善、資產運作水平低下的影響，其他方式融資困難，銀行壓力巨大。最后，籌集的資金多為短期來源，缺乏中長期資金保障。

項目收益、回報機制模式不完善。未來收入的可預見性不高。PPP項目大多受到價格監管的制約，發展局限太多，而且目前的價格監管不完善，價格變化無規律可循，投資者望而卻步；政府規定的給付機制不完善。部分PPP模式項目的收入來源是政府提供，許多地區因為發展落后原因，費用不能及時給付，或者費用給付之后不能經營企業，最終影響項目實施效果。更有某些地區項目存在以損害公共利益來吸引企業的問題出現，出現地方保護主義、國有企業融資壟斷的亂像橫生。

三、城市污水治理現狀

（一）水資源匱乏同時水污染嚴重

我國淡水資源人均占有量只有世界的四分之一，但是我國淡水資源的消費量占到水資源總量的22%，高于世界平均水平的9%。我國人均可再生水資源量在所有統計國家中占倒數第十五。與此同時，隨著我國工業化的發展，污水廢水的排放量，逐漸增加，自然水體污染嚴重，尤其是湖泊水和地下水，湖泊水的富養化比例已經達到27%，地下水更是有超過60%位較差和極差等級。

（二）廢水排放總量持續增加，廢水處理率較低

近年來，由于各種政策的出臺，工業污水廢水的排放量有下降的趨勢，但是，城鎮生活污水的排放量卻有上升且上升趨勢不斷加快，在過去的十年里，我國污水排放量增長率超過7%。但是，我國的污水處理率仍只有70%左右，與發達國家相比，排放量仍然很高。

（三）污水處理基礎設施建設進程較快，處理能力得到提升

為了防治污水排放對環境造成影響、緩解水資源的短缺狀況，國家于近幾年開始大力推行節能減排政策，中央和各級地方政府持續投入大量資金，加快污水處理設施建設進程，與此同時，將市場機制引入污水處理領域，在政策法規建設方面也有了長足的進展，在這樣的大環境下，城鎮污水處理行業得到快速發展。2012年我國城市污水處理廠日處理能力為11，858萬噸，而這項指標在2006年僅為6122萬噸，6年內污水處理能力年均復合增長達到11.65%；同時，城市污水處理率也從56%增長至84.9%，城市污水處理總量獲得大幅提升。

（四）污水處理水平的地域性差異仍然較大

我國污水處理設施建設與行業發展仍存在地域性的不平衡。一方面，由于我國東部沿海地帶經濟發達，地方政府的財政實力相對較強，居民收入水平和普遍生活水平較高，對清潔環境需求較大，需要大力度進行環境保護工作；另一方面，經濟發達地區的人口集聚功能強，人口密度較大，城鎮化水平較高，更適宜于規模化污水處理設施的建設和運營。因此，總體而言我國東部沿海城市等經濟發達地區的污水處理設施建設較為完善，體系較為健全，污水處理行業發展相對較快；而中西部及農村地區等經濟較為落后的地區，由于地方財政實力有限、人口較為分散等原因，污水處理行業發展仍十分落后。截至2010年，我國縣鎮污水處理率僅有60.1%，建制鎮污水處理率甚至不足20%，未建成投運的污水處理廠則主要分布在東北和中西部的省份。

四、PPP模式在城市污水治理中的應用

（一）我國的PPP污水處理的措施

1997年6月，財政部、國家計委、建設部和國家環保總局聯合發布了《關于淮河流域城市污水處理收費試點有關問題的通知》。2002年9月，國家計委、建設部、環保總局下發《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》2004年5月，建設部頒布執行《市政公用事業特許經營管理辦法》，這是我國第一次以政府部門規章的形式對市政公用事業的特許經營進行明確規定，此舉對規范化城市市政公用事業的發展具有深遠的意義。

（二）國內城市污水處理PPP模式類型

國際上將城市環境基礎設施領域的市場化模式分為四種，分別是：公有公營、公有私營、私有私營、用戶和社區自助模式。在公有公營模式下，事業單位改制、企業化運營機制和供排水“一體化”模式在污水處理中作用重大，主要是對PPP模式的基礎運用；在公有私營模式下，主要是將“BOT”、“TOT”、托管運營模式綜合運用，BOT對應的PPP結構為特許經營BOT，TOT對應為特許經營TOT，托管運營模式對應為管理（服務）外包模式；最后一種重要的PPP模式為民營模式BOO，主要運營在私有私營企業中的BOO市場化模式和用戶和社區自助模式中的市場分散化處理模式。

（三）國內城市污水處理PPP模式運用存在的問題

我國對于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時間，尚存例如認知、管理和政策問題等多方面問題，這些問題嚴重制約著市場化的發展進程。如果這些問題不能夠得到很好地解決，那么，PPP模式不僅不可能對我國城市污水處理行業帶來資金和運營管理論上的幫助，反而會嚴重影響到城市多方面的可持續協調發展。

（四）現有政策的局限性

1999年以來，我國就污水處理的各方面問題，以各種形式發布了十余項指導性政策文件。但是這些文件目前還無法完全滿足市場化形勢的要求，現有有關市場化和特許經營的政策僅為框架性的部門指導意見，政策的權威性和力度不夠，既缺乏沒有明確地方政府實施的權限法，也沒有可供操作的實施方。尤其對于諸如解決企業化改制進程中如何對人員進行合理安置、實行扶持污水處理產業化發展時如何從稅收層面給予優惠等深層次問題時，部分地方政府相關部門存在畏難情緒，對問題采取回避的態度，以致拖延了整個發展進程。

五、結論和建議

隨著城市的快速發展，我國城市污水問題越來越嚴重，PPP模式的應用是一個重大突破。然而，我國對于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時間，有許多的問題還沒有得到解決，對此本文有以下建議。

（一）政府提供穩定且持續的政策支持

我國PPP模式在城市污水治理的應用還處于初級階段，對政府還有較大的依懶性。政府的政策支持對于PPP模式在城市污水城市污水處理的融資、效果好壞都有很大的影響。所以要想讓PPP模式在城市污水治理中發帶來更好的效果，政府提供穩定且持續的政策支持顯得尤為重要。

（二）培育專業化機構與人才

公共事業采取PPP模式需要相關機構與人員具有復雜的金融、財會以及法律等方面的專業知識，因此當前需要著力建設專業化機構、培養專業人才，服務于應用PPP模式的城市污水處理行業。要想使PPP模式在城市污水治理中有更好的效果，需要財務、金融、法律、公共事業管理、環境治理等方面的知識背景，很難有人兼備這些。所以，要設立專業化機構、培養專業人才。

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作者簡介：李敏，女，1995年12月生，河南駐馬店人，中南財經政法大學工商管理學院2014級物流管理專業本科生。

王楷博，男，1996年6月生，天津人，中南財經政法大學工商管理學院2014級市場營銷專業本科生。

張桂彬，男，1996年1月生，山東濰坊人，中南財經政法大學刑事司法學院2014級偵查學專業本科生，職務犯罪方向。

劉天宇，男，1996年5月生，天津人，中南財經政法大學統計與數學學院2014級經濟統計專業本科生。

秦顯濤，男，1996年2月生，湖北襄陽人，中南財經政法大學工商管理學院2014級國際經濟與貿易專業2014級本科生。

基金項目：本文為大學生創新創業訓練計劃項目XDC2016090《PPP模式下的城市污水治理的實踐效果影響因素研究》的階段性成果