基礎設施PPP發展路徑的研究

李童

【摘 要】 經濟新常態下隨著經濟結構性變革以及要素升級的加速，經濟下行壓力得到一定的緩解，經濟增長動力不再是以前的依靠投資、進出口和消費三駕車。PPP項目作為一種公共部門和私人部門合作的新機制，對于解決財政資金不足，充分發揮社會資金的作用具有重要的意義。通過分析PPP項目的理論內涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項目的順利實施提出相應的政策建議。

【關鍵詞】 PPP項目 法律法規 基礎設施建設 SPC

前 言

經濟新常態下隨著經濟結構性變革以及要素升級的加速，經濟下行壓力得到一定的緩解，經濟增長動力不再是以前的依靠投資、進出口和消費三駕車。經濟結構也從過去的以第二產業帶動經濟的增長轉變為了以服務業作為經濟的主要的增長點。諸多的變化要求經濟的增長過程中市場化程度也要逐步改善，逐步的修正政府的干擾帶來的市場機制的扭曲。寬松的財政政策是經濟下行時期刺激經濟增長的重要手段，然而目前地方財政資金形勢嚴峻，通過發行債券的方式已經難以解決基礎設施建設中資金不足的問題。而社會資金存量中，總會存在著資金的閑置，并且隨著股市的持續震蕩，股市的不景氣將會持續，資金將會尋求新的落腳點。固收類的資產投資受到了追捧。而PPP項目作為私有經濟和政府共同合作的項目，具有收益有保證，項目的安全性和盈利性均高于同類型的其他的固定收益類型的項目。目前PPP項目也存在著定價不合理、項目的運行效率低等一系列的問題，因此為了完善PPP項目的市場監管機制，充分發揮社會資金在基礎設施建設上的作用，改善目前PPP項目的市場的定價機制不合理，社會資金的運行效率過低的問題，通過對PPP項目的特點和運營機制進行研究，從中尋找解決的方式，并提出相應的可行性建議。

1 文獻綜述

針對PPP模式在我國的經濟大背景下的使用情況，學者做了相應的研究：劉薇（2015）指出政府與私有資本之間的關系可以分為三種，首先是政府與私有資本之間的伙伴關系，其次是二者之間的利益共享的關系，最后是風險方面，項目的風險共擔。該學者主要以英國和加拿大作為主要的借鑒，強調法制化建設、契約制度法制化建設，加強金融創新等方式推行PPP，加強對該模式的監管，防范可能出現的風險。

吳孝靈（2013）主要是從在政府與私人資本合作的過程中如何才能使得滿足私人資本所要求的收益的同時實現社會利益最大化的標準。這主要是實現政府與私人經濟之間的博弈，如何使得這種博弈存在最優情況。通過建立相應的公私部門的博弈模型，求解最后得出模型的最優解，并最終確定政府在實施PPP項目時所需要做出的決策。這種思想主要是通過量化的方式解決PPP在決策階段如何做出實現最大經濟效益的決策。

陳志敏（2015）認為新寧鐵路的修建時我國的PPP模式發展的開端，2015年國務院將PPP模式視為發展經濟的重大戰略。同時該學者也指出目前我國的PPP模式存在著許多的問題，包括重融資，輕管理的模式使得一部分政府看到困難知難而退。他認為PPP模式具有巨大的發展潛力，政府應當努力去克服這些瓶頸，努力去營造適合PPP發展的經濟發展環境，推進PPP的可持續發展。

目前學者對于PPP項目的研究主要集中在PPP項目的理論部分或者從量化的方式研究PPP項目的可行性，本文主要從PPP項目的理論出發，研究PPP項目的理論內涵，并通過PPP項目的具體實施過程尋找其在具體實施過程中存在的問題，并對此提出相應的建議。

2 PPP模式的理論基礎及發展現狀

2.1 PPP理論內涵

PPP模式是公共基礎設施建設的一種新型模式，它主要是通過政府與私營經濟之間相互合作，通過共同籌資建設公共基礎設施，或者是為公眾提供某種公共服務的一種形式。這種模式最初是從英國起源，由于西方的社會福利較高，社會公共開支逐步的積累和擴大，政府的財政收入難以滿足公共建設的支出。而對于私人資本而言，私人資本在發展的過程中必然一定存在著一定的資本存量，隨著國際市場局勢的逐步的震蕩，市場環境導致了債券市場的風險逐步的積累，資金趨向于固收類的投資形式，然而我國的債券市場不是很發達，債券的可選擇性較少。因此PPP模式作為與政府共同合作的項目，項目的風險性具有一定的保障，收益方面，PPP項目采用一般采用固定利率的融資模式。

2.2 PPP模式的特點

PPP模式在國外已經發展多年，形成了要私有部門與公共部門之間的一套全新的合作的機制。首先是相比于傳統的基礎設施建設的方案，傳統的基礎設施建設需要政府的全權參與進去，而PPP模式則是通過將融資獲得的資金交由專門的機構進行管理，負責具體的項目的實施和應用，協調公共部門和私人部門之間的關系。其次是有效的監管體系。政府作為主要的監管方，需要充分的考慮到顧客，私有部門，管理方等各個部門之間的關系，建立健全完善的監管體系保證投資者以及項目的質量。PPP模式最重要的特點還是其利益捆綁的特點。對于公共部門來說，公共部門最主要的工作是根據群公眾對于基礎設施建設的需要，建設相應的基礎設施。因此其最主要的目的是為了滿足公共的需求。而對于私人部門來說，私人部門最主要的目的是為了實現自身利益的最大化，而對于公共基礎設施建設來說，由于其與私人部門的目的存在著較大的出入，因此公共基礎設施這種外部性較強的項目一般都是由政府承做。而PPP項目將私人部門和公共部門之間的利益捆綁在了一起，實現了二者的雙贏。

2.3 PPP項目的分類

目前對于PPP模式按照不同的口徑分為廣義的PPP模式和狹義的PPP模式兩種模式廣義的PPP模式是指廣義的公共部門與私人部門之間合作關系，通過這種合作關系二者可以在社會服務過程中的各個方面進行合作。而狹義的PPP模式則表示具體的PPP融資模式，它更強調某一種融資模式，通過前期的私營部門與公共部門之間的談判，確定雙方的義務和權利，到期的收益等融資的具體的情況，融資結束后將項目轉回公共部門，這一般是對于某些大型基礎設施建設，財政資金難以滿足公共設施建設所需資金需求或者說財政資金趨緊，需要通過私人資金的參與來實現私有部門和公共部門之間的雙贏，狹義的PPP模式已經在實際的基礎設施建設過程中得到應用。

2.4 PPP項目融資的模式

對于PPP模式具體的融資的過程，首先要明確主要的市場參與者，包括公共部門和私人部門，公共部門是項目的主要的承做者，政府為了滿足社會對于基礎設施的需求，履行政府的職責，進行社會基礎設施的建設。然而目前財政資金都具有其特定的用途，財政資金的短缺難以滿足大型的基礎設施建設所需要的財政資金，而社會資金量巨大，且總會有相當一部分資金希望投資于權益類資產，同時滿足資金安全性和盈利性的要求，因此基礎設施的建設過程中可以尋求私人部門與公共部門之間的合作。公共部門和私人部門之間共同建立SPC，資金的來源主要有兩方面，一方面是私人部門與社會部門直接出資，用于項目的建設，作為項目的主要參與人，這部分資金屬于直接融資得范疇，而通過銀行等金融機構進行融資這部分資金需要定期支付利息，到期償還本金，因此這部分資金屬于間接融資的范疇。通過直接融資和間接融資籌集項目資金，將資金轉移至SPC，通過SPC來進行運用和管理，公共項目的運營過程中產生的現金流，在SPC扣除了當期的運營成本后，剩下的運營收益將償還金融機構的間接融資利息以及對公共部門和私人部門按照其約定的方式進行分紅，運營期滿SPC要將項目交給公共部門管理。

3 PPP模式的優點及存在的問題

PPP模式能夠充分的發揮社會資本在公共基礎設施建設過程中的作用，滿足財政資金不足，難以完成較大的基礎設施項目的問題，實現了私人部門和公共部門之間的雙贏。PPP項目起源于國外并受到廣泛的應用。

3.1 法律體系不完善

從目前的實踐情況來看，PPP實踐的法律體系依舊不完善，由于涉及公共部門和私人部門之間的合作的問題，PPP項目的運行需要一個完善的法律市場環境，目前我國的法律體系建設還處于逐步完善的狀態，法律體系的建設需要國家法律法規方面的支持。對于PPP項目中所涉及的問題法律法規方面并不能完全的涵蓋進去，很容易在出現問題的時候沒有具體的法規去遵守。并且公共基礎設施的建設屬于公共產品，公共產品自身具有非排他性，因此想要依靠市場的力量來完成這一過程是無法實現的，只能通過政府的力量來實現項目順利的實施。對于公共部門與私人部門之間的利益關系，確保項目的維護，運行以及維護和管理，維護雙方的利益。

3.2 缺乏信用契約精神

對于公共基礎設施建設過程中，對于公共部門和私人部門之間的權利義務約束關系主要是通過項目條款來約束，在實際的項目運行過程中，政府在整個項目實施中處于主導的地位，而目前政府的債務壓力較大，公共基礎建設的要求的提高，公眾對于社會服務的要求越來越高，隨著政府的壓力的增大，政府推諉的現象嚴重，私人部門在最終的項目交接后會因為政府的契約精神薄弱不能按時獲得其投資的報酬影響了政府的形象以及PPP項目的推行。

3.3 價格形成機制不健全

基礎設施屬于公共產品的范疇，具有非排他性、壟斷性、正外部性等諸多特點。隨著PPP項目在我國不斷的嘗試和實施，我們已經解決了PPP項目在實際運營過程中所存在的一些缺點，但是其價格形成機制仍存在著較大的問題。由于基礎設施建設其本身的特點，導致了其市場價格的形成并不能完完全全的依靠市場的力量來實現，而過去基礎設施的建設主要是由政府壟斷，因此目前的基礎設施建設的定價問題應當由政府和市場共同決定。

4 政策建議

通過分析PPP項目的理論內涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項目的順利實施提出相應的政策建議。

首先是完善法律體系的建設，由于PPP項目的發展較晚，法律體系建設并不健全，項目在實際的運行過程中出現的問題不能夠及時的得到解決，法律法規的更新速度較慢等一系列的問題都反映了法律法規體系的建設刻不容緩。法律法規體系的建設應當涵蓋以下幾個方面：一方面法律法規應當明確相關方的權利和義務關系，保證在實施的過程中不會受到權利義務不明確而產生分歧。另一方面是嚴格違約的懲罰規則。前面已經提到目前政府在債務方面存在著較大的壓力，財政緊張而且面臨著項目到期還款的壓力時很有可能存在違約的可能，為了維護政府的形象，防止由于政府利用其在項目中的主導地位損害私人部門的利益，需要將違約的后果以及懲罰的措施以法律法規的形式規定下來，保證私人部門的利益不會受到損害，提高社會資本對于PPP項目的參與度，有利于基礎設施建設項目的順利實施。

其次是加強國內企業的參與度，由于國內企業對于PPP項目的接觸較少，PPP項目的具體內容和要求的了解不是很多，而國外對于PPP項目的發展時間較長，對于其具體內容的了解較為詳細，使得國內企業在與國外的企業競標的過程中處于不利的地位。因此為了保護民族企業的發展，防止由于外資企業的參與而扼殺了本國企業，因此應當給予本國參與的機會，給其鍛煉和發展的機會。

最后要加強價格形成機制的完善，首先是市場化的價格機制的形成的初期需要政府的引導，價格的制定應當減少政府的財政的支出。最終的價格應當是政府，私人部門之間的相互博弈的結果，政府部門應當定期的檢查項目的情況并加強成本的監控。對于項目的社會效益較好但是經濟效益較差的情況，應當由政府提供相應的補貼，逐步的探索合理的政府補貼機制，逐步的形成合理的價格形成機制。

【參考文獻】

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