浙滬合作開發洋山港區模式之探析

何軍+李海杰

洋山港區位踞江海交匯“黃金通道”，集聚多個國家戰略，具備國際一流的港航配套服務能力，將成為舟山江海聯運服務中心打造集裝箱聯運基地的最佳選擇

利用舟山獨有的區位優勢和自然稟賦，建設舟山江海聯運服務中心，形成長江經濟帶和長三角發展的重要戰略支點，是國務院總理李克強在浙江調研時賦予舟山群島新區的光榮使命。2016年4月，國務院批準設立舟山江海聯運服務中心；5月份，國家發改委批復《舟山江海聯運服務中心總體方案》。

洋山港區因位踞江海交匯“黃金通道”，集聚長江經濟帶、“21世紀海上絲綢之路”、上海自貿試驗區建設、上海國際航運中心建設等多個國家戰略，具備國際一流的港航配套服務能力，將成為舟山江海聯運服務中心打造集裝箱聯運基地的最佳選擇。洋山港區的小洋山北側和大洋山區域尚未實質性開發建設，未來將有浙江自主開發、上海主導開發、浙滬合作開發及第三方開發等4種選擇模式，鑒于洋山港區現實情況和未來發展，浙滬合作開發模式最為理想。浙滬合作開發洋山港區，從服務國家大局而言，既有利于舟山江海聯運服務中心的加快建設，又有利于“一帶一路”、長江經濟帶等多個國家戰略的深入實施；從促進區域發展而言，既有利于深化浙滬戰略合作促進協同發展，又有利于加快長三角“一體化”進程。

合作開發的戰略意義

利于全面落實國家戰略

浙滬立足國家戰略，共擔國家使命，實施強強聯合，有效協調資源，充分利用洋山港區的獨特區位優勢、深水航道條件及一流服務能力，合力構建一條貫穿“長江黃金水道”與南北海運、國際航運的高效物流大通道，以點帶面，畫龍點睛，將大大降低長江沿岸區域物流成本，實現利益共享。不僅有利于提升“長江黃金水道”功能，帶動長江經濟帶發展，而且有助于提高長江經濟帶國際合作能力和輻射帶動能力，促進長江經濟帶與“一帶一路”國家戰略互聯互通、互贏互利，最終為構筑參與泛太平洋經貿合作和實施雙邊貿易協定橋頭堡夯實基礎。

利于浙江經濟腹地融入長三角

洋山港區是是浙江參與長江集疏運大通道建設的前沿陣地，也是浙江接軌上海參與長三角合作的重點區域。港口資源是浙江最具競爭力的優勢資源之一，浙滬合作開發洋山港區將使洋山港區成為浙江融入長三角、拓展經濟腹地的有效載體。通過合作開發，近期可盤活小洋山北側岸線、土地等資源，中遠期可整體開發大洋山。一方面，可借力上海港的箱源優勢，讓“長江黃金水道”成為洋山港區的集疏運大通道，使長江流域成為浙江經濟腹地支撐；另一方面，可依托擬建中的上海至小洋山公鐵兩用橋（東海二橋），納入以上海為樞紐的鐵路系統，使中西部地區也能更加直接地接受浙江經濟的輻射。

利于舟山與上海協同發展

浙滬合作開發洋山港區可進一步完善上海與舟山的港口合作機制，促使舟山主動接軌上海，深化國家級兩大新區和兩大自貿試驗區的全面對接與合作，有利于促成和加快舟山北向大通道建設，進一步加強舟山與上海、江蘇及長江經濟帶的全方位合作，有效實現區域協同發展。浙滬加快洋山港區合作開發，更是舟山江海聯運服務中心建設最強大、最現實的支撐之一。

一直以來，舟山港的優勢主要在大宗散貨運輸，集裝箱方面與上海洋山深水港之間存在著巨大差距。一旦洋山港區建成集裝箱江海聯運服務基地，合理布局運行集裝箱內支線泊位，必將大大拓展舟山港集裝箱運輸發展空間，加快推進舟山江海聯運服務中心建設。

合作開發的條件分析

有利因素

洋山港區江海聯運航運條件優越。洋山港區主要由小洋山與大洋山組成，地處“長江黃金水道”與中國南北海運的“T”型交匯處，是開展集裝箱江海聯運業務的首選港區。小洋山北側可通過圍墾形成13平方公里土地，水深條件在-10米以上的岸線近4公里，目前由浙江國企實施的一期圍墾項目海堤堤身部分已完工，部分圍填區塊已成陸。大洋山可圍墾土地20平方公里，能形成最大水深為-18米的岸線約12公里，可停靠1.8萬TEU以上型船，年吞吐能力在2500萬TEU以上。近年來上海洋山深水港長江內支線江海聯運中轉量的快速增長，更為浙滬合作開發洋山港區提供了強勁的市場需求動力。

浙滬先期開發建設合作基礎良好。上海洋山深水港自2005年開港運營以來，集裝箱吞吐量逐年遞增，2011年以后一直占整個上海港集裝箱吞吐量的40%以上，2015年更是實現了吞吐量1536.96萬TEU，占整個上海港集裝箱吞吐量的42.1%，成為上海國際航運中心核心港區。在新形勢新背景下，浙滬兩地如能再度開展精誠合作，聯手開發建設小洋山北側及大洋山，必將使舟山江海聯運服務中心更快更好地發揮作用。

洋山深水港碼頭結構亟需完善。上海洋山深水港作為水水中轉比例近半的中轉港區，大型深水泊位都是5～7萬噸級及以上的，并未建設布局專用于內支線江海聯運船舶掛靠的3～5千噸級小型泊位，這就導致大量進出長江（包括穿梭巴士）的中小型支線船舶只能在大型深水泊位上作業，“深水淺用”，影響了大型深水泊位的使用效能，“小船讓大船、內貿船讓外貿船”，導致內支線船舶待泊時間過長，無法及時裝卸貨物。因此，建設江海聯運內支線泊位是發揮上海洋山深水港綜合功能的迫切之需，不僅有助于完善洋山港現有碼頭功能布局，還將大幅提高長江中下游集裝箱江海聯運的運輸效率。

不利因素

多式聯運集疏運體系銜接不暢。洋山港區在陸路集疏運體系方面，當前僅靠東海大橋與大陸連接，仍未構建直接聯通大陸的公鐵多式聯運網絡，東海大橋超負荷運行問題日益凸顯；在水路集疏運體系方面，雖有適合大型集裝箱船靠泊的深水岸線資源，但畢竟屬于風浪較大的二類海區，江船無法直接掛靠洋山港區，而海船進江又受成本、水深及橋高限制，不適合在長江航行。目前，長江水道經洋山港區中轉的集裝箱，一般都要在上海外高橋港或江蘇太倉港等長江下游港口中轉，由長江穿梭巴士運達或運離洋山港，然后再送達目的地港，不僅增加運輸環節和成本，而且還降低了運輸效率，一定程度上削弱了洋山港吸引長江地區貨源的競爭力。

港區合作開發受到體制制約。洋山港區在行政區劃上屬于浙江省，但其核心區域——洋山深水港的開發、經營、港航和口岸管理主體卻是上海市。洋山港區下步要重點開發的小洋山北側區域，浙滬兩地在合作開發模式和管理運營機制上尚未達成共識，尤其是內支線碼頭工程建設方案和開發投資主體等也未明確，導致工程報告編制及項目前期申報等工作難以推進，小洋山北側集裝箱內支線碼頭工程建設進展緩慢。最近，浙江海港集團與上海同盛集團雖有合作開發建設小洋山北側內支線碼頭初步意向，但雙方在合作的模式、機制等操作性問題尚需進一步深化對接。

橫沙深水港規劃產生競爭壓力。為有效應對土地資源、深水岸線資源匱乏及國際集裝箱船舶大型化發展的趨勢，上海已對橫沙深水港區規劃方案進行多次論證。崇明島東南側的橫沙區域北靠北港10米規劃航道，南貼長江口北漕深水航道，西接“長江黃金水道”，東臨10～20 米深水區域，可圍墾形成約480平方公里土地，近100公里深水岸線，是集“區位、江海直轉、超深航道、深水泊位”等眾多優勢資源于一身的理想港區。如若橫沙建港，長江貨物便能在上海與長江沿線各目的地城市之間實現真正意義的江海直達，屆時洋山港區與長江沿線港口的江海聯運合作優勢將會大減。

合作開發的對策建議

明確戰略定位，提升合作開發層次

浙滬兩地要根據洋山區域各個區塊的基礎條件，實施近中遠三個階段的深層次合作，近期以開發建設小洋山北側區域為主，中遠期以開發建設大洋山區域為主。當前，應將合作重點放在小洋山北側的綜合開發上，并視開發進程與推進需求，適時向國家有關部委申請將上海洋山保稅港區、上海自貿試驗區擴展至相關的區域。要盡快啟動對大洋山開發建設的前期研究和論證工作，科學謀劃大洋山港口岸線的布局定位，加快編制大洋山港區開發建設規劃，做好重大港航項目的儲備，盡快實施大洋山西側促淤工程，促成與小洋山南北聯動、發展，優化江海聯運的基礎條件。

探索實施“四位一體”模式

大力推進浙滬新一輪戰略合作，探索建立洋山江海聯運建設指揮部，可以浙江海港集團和上港集團為出資主體，聯合組建洋山江海聯運投資與經營公司，公司歸洋山江海聯運建設指揮部管理，按照分期合作的進程取得投資與經營所涉及的土地、岸線、海域等資產所有權、處置權。浙江海港集團與上港集團可采取交叉持股形式開展合作，上港集團可向浙江海港集團轉讓部分股權，以此換取參與寧波舟山港股權合作及由浙江海港集團主導開發的鐵礦石碼頭體系投資建設，也可將上港集團現有鐵礦石業務納入浙江海港集團業務體系中，增強對長三角、長江沿線等地區鐵礦石的配置能力。依托洋山江海聯運建設指揮部平臺，探索實施項目投資、港區管理、經營運作、口岸監管“四位一體”模式，提高行政管理效率和市場化經營水平，加快建設舟山江海聯運服務中心。

合力爭取支持，共享優惠政策紅利

要充分利用建設舟山江海聯運服務中心建設這一重大機遇，促成浙滬兩地有關部門之間更緊密的合作，在此基礎上，由兩地共同向國家有關部委爭取政策扶助與工作支持。既要爭取將小洋山北側建港規劃納入上海港和寧波舟山港總體發展規劃，又要在涉及洋山港區的跨海大橋、碼頭泊位、航道疏浚、錨地整治、防浪堤壩、口岸聯檢、信息系統等基礎設施建設上，尤其要在完善洋山港區供應和服務體系、吸引大型企業或機構到洋山注冊投資、加快發展現代高端航運服務業上，合力向國家有關部委爭取資金支持和政策扶助。同時，要爭取小洋山北側區域部分功能區享受上海自貿試驗區或類似上海自貿試驗區港航優惠政策，吸引集聚江海聯運物流機構、船代企業及相關港航企業落戶。

優化江海直達，推進區域協同發展

積極優化現有集裝箱江海聯運格局，根據長江各航段、航道、橋梁等航行條件，研發高效、便捷、安全的適合長江中下游港口至洋山港區以及舟山港的江海直達標準船型，盡快出臺推動江海聯運標準船型發展的配套扶持政策，設置專門的江海直達航區，制定分工合理、分段銜接、配置標準的船舶技術和海事規范以及江海聯運業務等制度，共同打造“海進江”、“江出海”物流大通道。積極借力上海的“長江戰略”，通過建立江海聯運港口、江海聯運船隊等聯盟，全力拓展洋山港區集裝箱江海聯運業務量，鼓勵吸引社會資本參與舟山江海聯運服務中心建設，加快形成市場體系統一開放、基礎設施共建共享、航運管理統籌有序的區域協調發展新機制，全面推進舟山群島新區與長三角、長江經濟帶的深度合作。

建設樞紐節點，打造江海聯運網絡

研究規劃江海聯運航線網絡，注重用港口樞紐節點支撐整個航線網絡，大力推進深水港口碼頭開發建設，全力打造“海進江”和“江出海”港口樞紐節點，激活江海聯運這條“發展線”、“開放線”、“合作線”。依托小洋山現有基礎條件，謀劃建設若干個2萬噸級以下集裝箱江海聯運內支線專用泊位，可集中布局在小洋山北側-12米深水岸線區域，促進江海聯運船舶（江海直達船和穿梭巴士）靠泊裝卸更加便利化。強化江海聯運集聚效應，提升洋山港區在長江經濟帶集裝箱江海聯運中的樞紐地位，進而助推舟山江海聯運服務中心大宗散貨聯運片區和現代航運服務集聚區建設，編織形成一張支撐國際國內航線、銜接各大樞紐節點的江海聯運輻射網絡。

提升配套功能，構建現代服務體系

洋山港區要在原有港口綜合配套服務基礎上，圍繞著船、貨、船員等要素，進一步提升服務功能，適時開展海事金融、海事法律、航運勞務、國際海員培訓等高端現代服務業。一方面，在小洋山北側區域打造江海聯運綜合服務集聚區，引導涉港涉海類現代服務業向區內集群化發展，最終形成特色鮮明、配套完善的江海聯運服務體系；另一方面，加快構建小洋山南北兩港區一體的口岸通關便利化管理模式，推進洋山港區與長江經濟帶各大河港、海港的口岸服務監管“一體化”建設，切實優化口岸通關環境，逐步完善長江經濟帶“一次申報、一次查驗、一次放行”的大通關服務，讓江海聯運航運物流不斷“活起來”、“快起來”。（作者單位：浙江舟山群島新區發展研究院）