提升上海都市農業效益的主要思路

王常偉 顧海英

提升上海都市農業效益的主要思路

王常偉 顧海英

上海農業自20世紀90年代定位于都市農業以來，市委、市政府創新農業發展思路，出臺了一系列的政策舉措，使上海都市農業發展總體走在了全國的前列，但上海農業與發達國家相比還存在較大差距。以農業勞均增加值為例，根據世界銀行2013年統計數據，上海農林牧漁業勞均增加值僅為韓國的1/18、日本的1/35、美國的1/48、法國的1/52、英國的1/20、德國的1/24、荷蘭的1/47。上海農業服務業增加值占農業增加值的比重也僅有發達國家的一半左右。而且，上海農業的發展很大程度上表現為高投入式的粗放發展，如化肥投入強度分別是歐盟的3.7倍、美國的4.2倍、日本的2.1倍，農藥投入強度分別是德國的6.3倍、美國的8.5倍、日本的1.6倍。從農村居民人均可支配收入方面看，上海不僅遠低于發達國家水平，也低于周邊的蘇州、無錫、嘉興等地區。由此可見，上海仍需進一步提升都市農業效益。

提升都市農業效益，是上海“十三五”貫徹“五大”發展理念，守住“四條”發展底線，推進農業供給側結構性改革，實現農業內生發展的重要行動；也是上海實施“四化同步”協調發展，“伸長”實現農業現代化“短腿”，建設上海市國家現代農業示范區的內在要求；更是上海“補齊”全面建成小康社會農村、農業“短板”,實現城鄉發展一體化“路線圖”目標任務的重要內容。

一、推進農業供給側改革提高上海都市農業效益的必要性

盡管上海農業的效益體現在多個層面，特別是對于人口規模大、密度高的國際化大都市來說，農業的多功能性與生態效益意義重大，但上海農業也應在發揮生態功能的底線約束下，進一步推進供給側結構性改革，提高經濟效益，實現農業的內生發展，進而提高農戶收入水平，促進農業現代化與城鄉一體化發展。

首先，推進農業供給側結構性改革，提高上海都市農業效益是提高上海農業競爭力、發展現代農業的要求。當前，我國農業的生產成本居高不下，在支持機制不合理以及市場機制不完善的條件下，大宗農產品價格現出了國內外倒掛現象，農業競爭力不高。上海農業同樣也面臨著高成本的約束，并且，對政策補貼的依賴更為明顯。在此條件下，推進農業供給側結構性改革，降低農業生產成本，實現農業的內生發展，便成為提高上海農業競爭力、發展上海現代農業的基本要求。

其次，推進農業供給側結構性改革，提高上海都市農業效益是提高農民收入、推進城鄉一體化發展的要求。改革開放以來，盡管受到土地等資源的約束，但土地家庭承包責任制的實施、鄉鎮企業的發展以及城鄉勞動力的流動等制度改革，不斷推動我國農民收入的增長及農村的發展。但目前來看，前期制度改革的效能基本得以釋放，我國城鄉居民收入差距依然較大，農業還是我國現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板，農民還是減貧的重點。新的環境條件下，迫切需要尋找新的農民收入增長點，特別是為沒有實現城鎮就業，留在農村從事農業農民收入的增長提供制度支撐與尋找發展路徑。推進農業供給側結構性改革，便是進一步對農業生產力釋放的同時，進一步尋找農業發展與農民收入提升的路徑。對于上海來說，城鄉居民收入差距仍然較大，城鄉一體化發展的格局尚未形成，推進農業供給側結構性改革，提高都市農業效益仍然十分必要。

再次，推進農業供給側結構性改革，提高上海都市農業效益是因應上海國際化大都市發展，提高城市綜合競爭力的要求。農業是大都市圈可持續發展的重要組成部分。當前，在政策的支持下，上海都市農業的發展取得了一定的成效，但相對上海國際化大都市的定位與發展要求，上海農業的效能仍存在一定的差距。上海農業體量較小，擁有市場優勢，加之財政補貼相對充足，有條件也有必要進一步推進農業供給側結構性改革，提高農業的效益，使上海不僅在城市層面、經濟體量方面，而且在農業發展方面都與國際化大都市的地位相匹配。推動上海都市農業成為富有競爭力與吸引力的行業，成為上海經濟產業與生態文明的重要構成。

二、以現代農業發展觀念引領都市農業效益提升

提升上海都市農業效應，首先應改變農業發展認知，樹立現代農業發展觀念。

一是要樹立大農食的觀念，發展“長農業”。上海耕地面積有限，僅在土地產出上做文章，勢必難以大幅提高都市農業效益，上海必須以更大的視野，樹立大“農業－食品鏈”觀念，促進農業產業向下游延伸，為農業的發展提供更大的空間。另外，樹立“農業－食品鏈”一體化的治理理念，還可以為從產業鏈層面更大程度上促進低碳農業發展、保障食品安全等提供條件。

二是要樹立多維產品的觀念，發展“厚農業”。上海都市農業效益的提升，不能僅僅依靠物質產品，還應樹立“厚農業”的觀念，拓展對農業產品的認知，特別是依托農業景觀、文化與教育等多功能，進一步開發農業潛在價值，擴大農業的增值空間。隨著社會的發展，人們對農業的認知也在逐漸改變，特別是對于都市農業來說，提供農產品僅僅是其功能之一，景觀、文化、生態、教育等功能的重要性越來越顯現。有功能就有價值，上海在提升都市農業效益的過程，應充分立足上海的市場優勢，樹立多維產品的觀念。

三是樹立綜合效益的觀念，發展“凈農業”。上海農業是典型的都市農業，農業發展過程中必然要考慮農業的外部性，特別是農業的生態價值。上海在提升都市農業效益的過程中，應樹立綜合效應的觀念，并通過生態效益的補償等方式，使生態價值顯性化，從而更加真實地反映上海都市農業的潛在效益。還應該認知到，都市農業經濟效益與生態效益并不是割裂與矛盾的，通過制度的創新與供給側結構性改革，完全可以實現經濟效益與生態效益的相統一，如隨著人們對生態產品的需求，生態農產品的經濟價值將越來越顯現。

（一）創造條件，優化要素配置

農業投入要素是進行農業生產、提高農業經營效益的基礎性資源，上海在農業要素資源的質量、配置方面都還存在較大的提升空間。

一是推進農地適度規模經營，完善家庭農場。提高都市農業的經營效益，特別是大田作物的效益，基本的路徑與條件便是推進農業的適度規模化經營。應該說，上海在推進農地流轉與集中方面已取得了一定的成績，出現了“松江家庭農場”等典型發展模式。上海具體可以從兩方面進一步推進農地的適度規模經營，完善家庭農場:首先，在促進農地流轉的過程中，適時推進農地承包權的退出政策。目前，上海農村人口絕大部分已不再從事農業，對農地的依賴已經相對弱化，但現行的農地制度限制了承包權的再配置，從而使農地權力分配非常細碎。盡管可以通過農地流轉的形式達到農地的適度規模經營的目標，但水漲船高的農地流轉費用等交易費用卻成為農業經營效益提升的重要約束。而從日本、韓國等國經驗來看，都在積極推進小農農地的退出，并促進農地向規模專業農戶集中。因此，上海可以借鑒日、韓經驗，成立農地銀行，探索農地承包權的退出，從實質上推動農地的規模經營。其次，促進農業勞動力的轉移，并推進人的城鎮化。與農地承包權退出相配合，上海應進一步促進農業勞動力的轉移。上海農業

三、提升上海都市農業效益的主要途徑

勞動生產率與發達國家相比存在巨大的差距，關鍵在于農民基數較大，要提高農業勞動生產率，一個重要的途徑就是進一步推進農業勞動力的轉移。2014年，上海從事第一產業人員共37.84萬人，擁有耕地200萬畝，人均耕地面積僅為5畝。而要達到人均3公頃的規模，僅需要4-5萬人，因此，在農業勞動力轉移方面，上海還有較大的空間。

二是提高農民經營能力，培育專業農民。人是上海提升都市農業效益、促進農業內生發展最重要的資源。上海應借鑒國外發達國家經驗，進一步完善農民的培訓體系，建立完善的農業職業發展體系與準入機制。首先，完善認證農民制度，細化農民管理。從全國層面來看，由于農民還是我國人口中的重要構成，農地還是農民的主要生存依賴，國家沒有能力也沒有必要對農民進行細分管理。但對于上海來說，農業的體量較小，真正從事農業的農民越來越少，有條件，也有必要借鑒相關國家經驗，對農民進行細化管理，并建立農民認證制度，以配合相應農業施政，達到精準補貼與管理的目標。其次，借鑒韓國、英國經驗，推進農業學徒制度。農業效益的提升，需要農民專業素質與能力的提升，從國際經驗來看，發達國家普遍對農民進行輔導培訓，歐盟有些國家還規定，必須經過專業培訓，取得相應資格，才能從事農業。英國采取了農業學徒制，韓國專門成立農業大學免費培養專業農民。從上海的情況來看，近年來雖加大了對農民的培訓支出，但一方面農業院校畢業后從事農業的比例非常少，另一方面，對農民的輔導缺乏針對性與系統性。因此，為促進都市農業效益的提升，上海應探索對農民進行精細化管理，試點認證制度，使農民成為一種職業，并對農民進行專業化、系統性培訓。

三是引入社會資本參與農業，促進農業經營效率的提升。資本是農業生產與經營的另一個重要投入要素。在農業投資方面，上海存在兩方面的問題：一是過于依賴政府，2014年農林水事務支出占農林牧漁業增加值比重已達149%；二是資本投資的帶動效果不強，巨大的政府投入對農業效益提升的效果似乎并不明顯。要解決這兩方面的問題，還是應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在保障農民權益的條件下引導社會資本有序投入農業。如適度探索社會資本進入生產領域。從日本、韓國、法國等發達國家發展趨勢及政策經驗來看，法人經營主體越來越多，并且，政策也逐步放開對法人經營的限制。上海也可在一定程度上探索法人實體進入農業，但政府要在保障農地農用方面做出嚴格的約束。此外，鼓勵社會資本參與農業服務及農業產業鏈經營。在農業服務及農產品加工等產業鏈延伸領域，應積極鼓勵社會資源進入，政府也應給予必要的支持。如政府可設立農業人才扶持資金，對于符合一定標準的人才進入農業企業工作，給予必需的補助。

（二）適應市場，延伸產業鏈

提高上海都市農業效益，應樹立更大的發展視野，跳出農業生產領域，從農業與食品全產業鏈方面入手，在農業生產方面提質增效降成本，在食品鏈方面適應延伸增價值，適應市場需求、延伸產業，從而創造更多的附加價值。特別是在鼓勵產業龍頭食品企業向上游延伸帶動農戶增收的同時，鼓勵農民，特別是規模經營農民、合作社等新型農業經營主體，立足大農業，積極創新創業，發展第六產業，以市場主體的身份參與市場并分享農業產業鏈增值效益。另外，還應樹立“厚農業”的產品觀，積極推動農業旅游的發展，帶動農戶的增收。

一是要以質提效，培育地產農業品牌。對于上海都市農業的發展來說，最大的優勢在于市場優勢，提升上海都市農業的效益，應充分利用這一優勢。作為中國第一大都市，上海擁有2400萬常住人口，人均GDP已突破10萬元，并且高收入群體占有一定的比重，有著較強的消費能力與購買能力。隨著收入與生活水平的提升，很多消費者對農產品的品質與質量也存在更高的追求，上海都市農業發展中應立足區位優勢，積極發展特色產品并提高農產品質量，培育地產品牌，增加農產品的附加價值。

二是要以鏈提效，大力推進農業第六產業。首先要鼓勵農民創新創業，使農業不斷向下游延伸。當前上海農業的延展性并不強，農業經營收益有限，僅靠農業生產難以持續實現農業效益的提升、農民收入的提高，上海應進一步鼓勵農民創新創業，融入市場，以市場參與主體的方式向產業鏈下游延伸，在農產品特色加工、農產品銷售以及農業旅游等方面實現價值增值。特別是應借鑒相關國家以及我國臺灣地區經驗，對第六產業的發展給予更多的關注，制訂相應發展規劃，并在資金、用地、輔導等方面給出更加明確的支持策略。其次，要轉變農業經營觀念，創新農業經營模式。提高都市農業效益，經營主體必須適應市場競爭需要，這就要求農業經營主體要轉變傳統的經營觀念。現代流通體系、信息化技術的發展為創新農業經營模式提供了條件，直供配送、電子商務等商業模式等已成為現代都市農業提高經營效益的重要方式，上海也應借助現代技術、經營模式、經營手段改造傳統農業。

三是要以游提效，進一步推進上海農業旅游。近年來，隨著城鎮化的推進，越來越多的城鎮居民難以直接接觸農業，這就引致了對農業旅游的需求，特別是對于上海這樣的大都市來說，農業旅游對于提高農業效益的作用十分明顯。上海應進一步將農業旅游作為農業增效的重點來抓，在發展特色農業、生態農業的同時，使農業景觀、農耕文化、農業體驗等無形產品商品化，從而帶動上海都市農業效益的提升。具體來說:首先，農業旅游要有政府的支持與規劃。農業的景觀與文化呈現，往往并非農戶一家一戶所能開展的，并且，農業旅游還要有相應的配套設施，因此，政府應從總體上對農業旅游進行支持與規劃。其次，要充分發揮市場的力量，創新農業旅游產品。農業旅游僅靠政府力量還是不夠的，要不斷創新，特別是引入市場資源，更好地適應市場需求，做大做強上海旅游農業。再次，要走聯合發展的道路，并提高農業旅游的帶動作用。各農業旅游景點可以走聯合發展的道路，設計推出合理的旅游路線與不同季節時間的安排，并進一步延伸農業旅游相關產業，如促進食品、住宿消費以及相關商品的銷售。

（三）推進農業組織化，提高社會服務水平

農業具有其自身的特點，一般來說，農民在生產環節投入較多的精力，在經營與交易方面往往處于弱勢地位，并且個體農戶農業經營規模有限，在專用設備投資、交易中難以發揮規模優勢。在此條件下，農民的合作組織、社會化服務組織便在一定程度上適應了農業經營的訴求。相對發達國家，我國農戶經營更加細碎，弱勢地位更加明顯，上海都市農業發展中過程中組織化也很不完善，因此，為提高都市農業效益，應進一步推進農業的組織化，并提高農業社會化服務水平。

一是要規范合作經營，發揮合作經營優勢。從國外發達國家的經驗來看，合作社在農業經營中扮演著重要的角色，通過農戶間的聯合，在產前可以降低農資購買成本，在產中可以提高相應專用投資設備的利用效率并獲取農業生產中的技術指導，在產后可以較順地出售農產品。但從目前上海的情況來看，盡管政府大力推進合作社發展，但依然存在一系列的問題。為進一步發揮合作社在提升都市農業效益中的作用，首先，要規范合作社的發展，既要發揮合作社中帶頭人的作用，也要充分保障普通農民的利益；其次，提高合作社發展層級，不僅要發揮合作社在農業服務中的支撐作用，還要促進合作社在農業經營，特別是增加農業附加值方面的作用，如培育合作社品牌，使合作社成為有競爭力的市場主體等。

二是可以探索創設上海農業服務公司，服務上海農業發展。從日、韓及我國臺灣地區農業發展經驗來看，農協起到了很大的作用。我國雖然近年大力發展合作社，但卻沒有相對統一的農業服務組織。根據我國及上海的現實情況，推進農業社會化服務，很難照搬日本農協的經驗。從上海現有區對農業提供服務的方式來看，一是依托農技推廣機構，對農業生產進行指導，但功能相對不全；二是依托農業行政部門對農業生產經營進行指導，效率相對較低，且難以厘清政府與市場的關系；三是依托村級組織對農業經營進行幫扶，其服務范圍與能力受到限制。基于此，上海可以考慮成立市級層面的農業服務公司，以國有資本的方式替代農協類組織，為上海農業的生產經營提供服務。成立農業服務公司，一是可以從全市層面配置農業服務資源，實現農業服務的規模效應；二是可以以市場主體的方式介入農業經營與增值服務，定位相對明晰；三是可以兼顧公平，使全市農業都可以獲取相對等質的服務。

（四）因應科創中心，提升上海都市農業科技水平

上海在都市農業發展過程中，一直重視科技的支撐作用，農業科技進步貢獻率接近70%，處于全國前列，但相對國外發達國家，上海在農業科技方面還依然存在較大的提升空間。特別是上海已明確為全國科創中心，農業也應成為科創的重要領域。

一是要推動重大農業科技發展。上海農業科技的發展現實與科創中心的定位還存在較大的差距。為了順應科創中心要求，提升上海農業科技水平與貢獻率，一方面，上海應制訂農業科技創新規劃，凝練一批全國甚至全球前沿的重大科創項目，如農業生物技術項目等，充分利用資金、人才與政策優勢，從國家層面推動農業科技創新工作。如我國臺灣地區便對十大領域制定了農業科技發展規劃，推動農業發展的科技貢獻率。另一方面，上海還應加強農業科技的轉化率，使農業科技與農業生產相結合，加強農業科技的應用與推廣力度，以科技進步推動都市農業效益的提升與農民收入的增長。

二是大力發展大數據農業與“農業4.0”。當前，信息技術已對社會各個層面產生了深刻影響，傳統的農業也開始進入大數據時代。上海作為我國經濟與科技的領先區域，也應充分利用大數據技術進一步推動農業的信息化與自動化。從國外發展情況來看，日本、韓國周邊國家都在推動農業的云技術，我國臺灣地區也提出了“農業4.0”的概念，上海在都市農業的發展中，有能力也有必要走在全國的前面，應大力發展智能農業、精準農業、可追溯農業，一方面支持與鼓勵相應企業開發智能農業技術系統與設備，另一方面在都市農業生產與經營過程中應用與推廣相關技術。應用現代技術降低農業生產成本，提高農業精細化管理水平，保障農產品質量安全，在提高都市農業效益的同時，為未來農業發展探索道路。

（五）利用開放優勢，發展外向型農業

由于上海農業資源有限，主要供給本地市場，因此當前上海農業國際貿易額還不高，且主要集中在漁業領域。但從國際經驗來看，盡管日本、韓國等國家糧食的自給率也很低，但卻著力打造外向型農業。上海也應發揮比較優勢，調整農業產業結構，利用有限的資源發展特色產品，特別是對農產品進行深加工，依托上海的區位優勢與開放優勢，擴大農業的出口，并在“一帶一路”戰略背景下鼓勵農業企業走出去，使外向型農業成為提升上海都市農業效益的新增長點。

一方面要促進上海農產品出口，另一方面也要鼓勵上海農業企業走出去。上海自由貿易試驗區的設立，為農產品貿易提供了條件，上海應積極利用這一條件，進一步研究利用自貿區的政策優勢，促進農業貿易的發展。另外，隨著我國經濟的發展，海外投資發展的企業數量也越來越多。上海擁有光明集團等一大批農業龍頭企業，也應在國家“一路一帶”的背景下探索走出去，利用國外農業資源，拓展農業企業的發展空間。

既要注重有形農產品貿易，也要注重無形農產品貿易，如發展外向型旅游農業、輸出農業技術專利等。農業已經成為包含一、二、三產業的綜合產業，上海在發展外向型農業的過程中，不僅要促進有形產品的貿易，還應通過進一步開發可貿易產品維度促進農業效益的提升。從相關地區經驗來看，日、韓在降低成本提高農產品國際競爭力的同時，積極推進以文化認同促進農產品與食品出口的策略，如日本積極推進“和食”文化，韓國積極宣傳“韓食”文化，另外，發達國家在促進農產品與食品輸出的同時，還著力吸引更多的國外游客參與農業旅游與消費。作為國際化的大都市，上海也應在促進農業與食品領域的對外貿易方面有更多的思考，如培育“上海飲食文化”促進上海農產品與食品的出口，制定國際農業旅游規劃，將農業旅游納入大都市旅游的一部分，吸引更多外國人體驗上海農業特色，從而促進上海都市農業效益的提升。

（六）優化政策補貼，完善支持政策

上海都市農業發展過程中，離不開政府的支持。從現實來看，上海對農業的支持強度已較高，未來在保障政府支出的同時，應進一步整合支持領域，特別是發揮財政投入的行為引導作用與激勵帶動作用。

一是要發揮農業補貼的引導與杠桿作用。當前，盡管上海農業補貼的力度很大，但補貼的政策導向性不明顯，對農戶行為的影響有限。從發達國家的經驗來看，農業的支持與補貼除補充農戶收入外，還存在一定的政策導向作用，如日本在農業支出中，專門單列資金促進農地規模經營、促進第六產業發展，從而使財政支持具有一定的引導性。另外，在進行農業補貼時，也應考慮補貼的杠桿作用，即投入一定的財政補貼可以撬動與激活更大的社會資本，并促進農業的內生發展，放大支持與補貼的效用，更大程度上促進農業效益的提升。除此之外，國外有些支持補貼往往還與農戶行為改善相關聯，即存在交叉承諾機制，如激勵農戶進行良好農業生產等。上海也應進一步探索以農業補貼改善農戶及相關主體經營行為，促進農業的可持續發展。

其次，實施精準支持與補貼，重點支持實際從事農業的農戶。目前來看，上海農業的補貼效率并不高，補貼的精準度不足。如在農戶補貼方面，目前上海實際從事農業的農戶僅占農戶基數的較小比重，但很多補貼卻面向整體農村與農戶，撒胡椒面式的補貼方式大大降低了農業補貼的效果。因此，上海應從農戶精細化管理入手，探索農民分類認證體系，并與補貼與輔導相掛鉤，建立相應跟蹤與激勵機制，在提高農業補貼的精度同時，促進農業效益的提升與農戶收入的增長。

再次，補貼支持資金應向重點領域傾斜。當前，上海農業補貼支出種類繁多，導致資金較為分散。因此，應進一步優化補貼項目，改善補貼方式，將資金按支持農業發展、補貼農戶收入等大項進行劃分，統籌安排資金。在支持農戶收入方面，進一步提高農戶直補的比例，在促進農業發展方面，應重點投向基礎設施建設以及生態農業領域。從國際經驗來看，各國普遍鼓勵生態農業發展，上海近年雖然也出臺了綠肥補貼等專項補貼，但對于良好農業生產規范還沒有較為統一的補貼與支付方式，且補貼的力度也不大。因此，上海應借鑒歐盟、韓國等國家和地區的經驗，加大對生態農業的補貼力度。

（作者系上海財經大學財經研究所副教授、上海交通大學安泰經濟與管理學院教授）