村鎮建設用地再開發規劃編制探索

夏劍琴+黃鵬

摘要：在當前存量規劃研究有關分析的基礎上，對村鎮建設用地再開發規劃相關概念進行界定，并提出村鎮建設用地再開發規劃編制的主要內容和規劃目標；以南海區獅山鎮為例，探索鎮級建設用地再開發規劃編制，總結提出村鎮建設用地再開發規劃相關內容。

關鍵詞：村鎮建設用地；再開發；規劃編制；獅山鎮

在國家經濟發展新常態戰略背景下，優化國土空間開發格局和轉變土地利用發展方式是實現經濟發展方式轉變的重要載體，并被提上重要日程。土地利用規劃是指導區域土地利用的總領性文件，必須實現從存量中尋找增量、由增量規劃到存量規劃的轉變。建設用地再開發規劃是對現狀建設用地的重新布局和安排，是實現建設用地規模、布局、結構和時序科學合理的關鍵。長期以來，我國村鎮土地利用面臨布局散亂、分布零星、配套不足等問題，村鎮建設用地低效利用是制約新型城鎮化以及村鎮發展提質升級的重要因素。因此，村鎮建設用地是建設用地再開發的關鍵部分，也是村鎮經濟社會發展亟需破解的難題之一。目前，對存量規劃的研究主要集中在“三舊”改造規劃編制和探索，主要在改造項目層面，缺乏在行政區域內建設用地的統籌布局和安排。因此，對村鎮建設用地再開發規劃編制進行探索研究十分必要且有重要意義。

一、村鎮建設用地再開發規劃相關概念界定

（一）村鎮建設用地

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。從土地資源利用的角度看，建設用地是已付出一定投資（土地開發建設費用），通過工程手段，為各項建設提供的土地。本研究將村鎮建設用地界定為村莊和集鎮范圍內是已經過土地前期投入、開發整理或者已經開發利用的土地。

（二）村鎮建設用地再開發規劃

城市土地再開發是指建立在城市土地初始開發的基礎上，從效益最大化的角度出發，對原有的用地類型、結構及空間布局等進行置換升級，尤其是對城市建成區中的衰退地區進行改造重建等。

本研究將村鎮建設用地再開發規劃界定為：依據土地利用總體規劃、土地整治規劃、鄉鎮規劃、村莊規劃等，利用行政、信息、技術等手段，合理安排再開發時序，調整建設用地規模、布局、強度與結構，對村鎮建設用地進行綜合整治。

二、再開發規劃編制主要內容

（一）規劃目標

通過建設用地再開發，盤活和釋放存量土地，使規劃區域土地利用結構基本趨于合理，基礎設施基本配套，公共服務設施基本齊全，交通便捷暢通，居民生產、生活基本方便，人居環境得到較大改善，居民生活質量有所提高，引導土地資源高效配置，拉動經濟持續增長，提升城市形象。

（二）規劃期限

村鎮建設用地再開發規劃是實施性規劃，規劃期限為5年，近期規劃為3年。

（三）規劃主要控制內容

1. 規劃定位

村鎮建設用地再開發規劃是土地整治規劃下的專項規劃，是對村鎮范圍內閑置、空閑、低效建設用地、與城市功能及發展目標不匹配的舊區內建設用地等進行再開發利用的依據，是指導村鎮建設用地綜合整治的實施性文件。

2. 規劃對象

村鎮內需要再開發的存量建設用地。主要包括以下幾類：

（1）位于舊城內，年份久遠、建筑物理功能老化或早期粗放式建設開發、物質形態與城市風貌格格不入，且自下而上改造意愿強烈的建設用地再開發用地。

（2）空地即處于空閑狀態、閑置未用的宗地，并與當前經濟社會發展水平、土地利用方式等相適應、具有開發價值的土地。

（3）廢棄地即因單位撤銷、遷移和破產等原因停止使用的土地、或因采礦等建設活動挖損、塌陷、壓占土地而造成的不能繼續使用的土地。

（4）閑置土地即土地使用者依法取得土地使用權之后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率較低，具有開發利用潛力的已開發建設用地，或與土地利用規劃不相適應的需要調整的土地。

3. 規劃任務

村鎮建設用地再開發規劃主要任務是對擬開展再開發區域土地現狀進行調查，摸清建設用地再開發潛力，合理安排建設用地再開發時序、規模以及強度，實現土地再次利用和效率提升。

（1）現狀分析和潛力調查：對行政區域內的土地利用現狀進行分析，獲取低效、閑置、空閑以及其他需再開發用地等的潛力。

（2）規模控制：根據潛力等情況，劃分再開發區域的規模分類，提出規模控制的策略。

（3）強度控制：與周邊其他土地規劃、土地利用相結合，提出再開發區域的容積率控制。

（4）時序安排：根據區域發展戰略、潛力情況等提出再開發區域的時序安排，有序推進再開發工作。

（5）分類引導：針對再開發區域土地利用不同狀況，提出不同再開發模式。

三、現狀調查和潛力分析

（一）獅山鎮概況

獅山鎮交通條件發達、土地資源豐富、基礎能源充足、自然環境優美。廣三（肇）高速、321國道、珠二環、佛山一環、廣茂鐵路、北江水道等區域性交通動脈均貫穿獅山，加上南海西部已經建成的興業路、桃園路、三環西路、虹嶺路等主干道路，構成了發達的立體交通網絡，使獅山成為南海乃至佛山的區域性交通樞紐。獅山轄區內有多座大型輸變電站、水廠、供氣公司等基礎能源設施，滿足經濟發展需要。獅山鎮位于廣東省佛山市南海區西部，是國家級衛生鎮、廣東省食品安全示范鎮、廣東省文明鎮、 廣東省家電技術創新專業鎮、廣東省家電產業集群省級示范區、中國（廣東）平板（液晶）顯示產業基地、中國塑料中空包裝產業基地。

獅山已初步發展成為南海乃至佛山的產業、科研、教育基地。今后獅山的發展定位是“新規劃、新產業、新城區”，也就是要發展成為南海新的產業發展核心，佛山“2+5”組團城市體系中5個30～50萬人規模的中心城鎮之一，建成南海新的城市副中心。發展目標是以獅山為載體用10年時間再造一個新南海，成為佛山市新型工業化發展道路的示范區。

獅山鎮地處珠三角廣佛經濟圈核心地帶，鄰近廣州、港澳，是佛山國家高新技術產業開發區的核心園區，與佛山國家高新區管委會形成“園鎮融合”發展格局。2013年3月，羅村街道、大瀝鎮西部5個社區并入獅山鎮，新獅山總面積330.6平方公里。新設大圃社會管理處管轄包括原屬大瀝管轄的顏峰、興賢、潭邊、橫崗、高邊5個社區居委會和長虹嶺工業園以及仙溪地區。新設羅村社會管理處管轄包括塘頭、招大、白沙橋、穆院和原有的羅村街道社區。

（二）獅山鎮土地利用特點分析

1. 土地利用強度趨于飽和

目前，獅山鎮建設用地增加已趨于飽和，全鎮平均土地利用強度約為56%，資源消耗速度較快；生態資源保護困難重重，保護資源、保護環境的壓力日益增大。

2. 土地供應過多依靠新增

據統計，獅山鎮平均每年新增建設用地規模72.5公頃，土地供應過多依靠新增，利用存量土地的僅有1.73%，土地消耗速率過快，可能出現無地可用的境況。

從土地利用總體規劃看，獅山鎮的可利用的規劃新增指標較少，建設用地再開發的需求更大，當前的土地取得成本相對低下。建設用地再開發體制機制不順，缺乏聯動，儲備資金、安置房等問題未得到根本解決等是影響建設用地再開發的關鍵因素。

3. 低效用地開發潛力較大

隨著經濟社會的發展和土地的集約化程度的提高，早期開發的建設用地的集約度相對低下，影響城市整體功能和布局，存量土地的開發利用程度不夠，低效用地開發潛力大。

4. 農村集體建設用地比例較大，期待加快流轉和盤活

獅山鎮空間結構、產業與人口布局的調整，與土地利用方式變化，特別是農村集體建設用地流轉密切相關。按照現有的國家建設征地制度和獅山鎮用地規模，遠遠不能適應經濟快速發展和產業不斷擴張升級的需求，農村集體建設用地可使用數量增加和范圍擴大，正好補充了建設征地的不足。農村集體建設用地正逐漸成為招商引資的主要承載地，對推動土地資源合理配置，促進空間布局和產業結構調整，實現城鄉協調發展起到了積極作用。

（三）再開發潛力分析

隨著城市化建設的推進，獅山鎮建設突飛猛進，新增建設用地需求大大增加，但土地資源又受到指標的剛性制約，因此，利用建設用地再開發盤活存量土地、內涵挖潛勢在必行，是未來土地保障經濟社會持續發展的方向和必經之路。根據調查掌握的情況，獅山鎮建設用地再開發潛力主要包括以下幾類：

1. 在建設過程中沒有按照定額標準使用、建筑密度偏低、建筑層數偏低，容積率偏小等存在的粗放使用的土地；

2. 在經濟社會發展過程中由于企業改制等因素，產生的閑置、低效利用等的土地；

3. 在城市建設發展過程中，舊的發展體系及規劃不能適應現代的變化，舊區內小區、組團要拆遷、合并、重建，進行重新組合和發展，在此過程中所產生的存量土地；

4. 規劃區內的未征用、未利用的土地以及未進入城市統一規劃建設的空閑存量土地；

5. 低效企業用地即入駐以來企業在評價時點前三年企業投入產出比均低于平均水平，且企業投入產出比逐年下降。

根據上述情況，對獅山鎮土地利用進行空間、規劃條件等分析，得到獅山鎮的建設用地再開發潛力為3549.82公頃。

四、再開發規劃

（一）建設用地再開發規劃規模

對于建設用地再開發時序的確定，需要考慮以下因素：（1）城市規劃發展戰略確定的重點地區開發次序；（2）優先收儲并開發與城市道路交通等基礎設施建設相聯動的區域；（3）所供儲備開發的土地應在其供應期內有良好的增值空間，符合市場需要；（4）將部分建設無序的地區納入再開發規劃，予以超前控制。

依據《佛山南海區中部片區分區規劃（2011-2020）》、《南海國家高新技術產業開發區南海園發展戰略規劃（2013-2020）》、《佛山南海區土地利用總體規劃（2010-2020年）》和《佛山市城市總體規劃（2012-2020）》，結合存量土地摸底調查成果，綜合再開發區域發展實際、土地權屬、連片情況等進一步考慮獅山鎮可儲備再開發土地及其開發時序策略。

（1）Ⅰ級建設用地再開發地塊

此類地塊既符合土地利用總體規劃又符合城市總體規劃的可再開發土地，建議在1～3年內優先納入再開發。

本類土地共計1983公頃，其中低效企業用地175公頃；三舊改造用地1598公頃（舊廠房1091公頃，舊城鎮392公頃，舊村莊115公頃）；閑置土地384公頃。

（2）Ⅱ級建設用地再開發地塊

此類可儲備土地僅符合土地利用總體規劃或僅符合城市總體規劃，建議在2-4年納入再開發計劃，同時要做好規劃的調整修改。

本類土地共計66.66公頃。其中低效企業用地0.06公頃；三舊改造用地14.44公頃（舊廠房7.06公頃，舊城鎮7.04公頃，舊村莊0.34公頃）；閑置土地52.16公頃。

（3）Ⅲ級建設用地再開發地塊

此類地塊既不符合土地利用總體規劃又不符合城市利用總體規劃的可儲備土地，建議在3-5年內納入再開發計劃，同時要做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的修改。

本類土地共7.8公頃。其中三舊改造用地1.13公頃（舊廠房0.88公頃，舊城鎮0.15公頃，舊村莊0.1公頃）；閑置土地6.67公頃。

（二）建設用地再開發時序安排

（1）時序安排原則

按“重點優先、以點帶面、分期實施，滾動發展”的開發建設思路，在充分尊重各村集體、業主等改造意向的基礎上，結合獅山鎮城市現狀發展條件和項目所處區位條件的分析，綜合確定建設用地再開發項目的時序計劃。

1. 戰略優先、功能引導。立足于獅山鎮城市發展戰略，以綜合條件相對較好的地區為重點，優先改造城市重點發展功能區域。

2. 先易后難、優勢先行。優先改造產權關系明確，改造條件成熟的國有舊廠房用地。

3. 以點帶面、整體改造。選擇一批有條件、有基礎的地塊優先改造，原則上保證每個村在規劃基期年分別有一個地塊作為啟動示范項目，帶動周邊地塊整體改造。

4. 把握機遇、循序漸進。立足實際，利用政策機遇合理安排近、中、遠期改造規模結構，科學制定年度改造計劃。

（2）再開發規劃時序

建議建設用地再開發時序按照規劃期限，在具體再開發規劃和改造時取整化處理，具體安排見下表。

（三）再開發分類引導

根據改造用地性質、物質形態、開發強度的變化情況，獅山鎮再開發類型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五種。

（1）改造型

主要指在獅山鎮總體發展戰略指引下，從優化城市功能，調整產業結構，改善人居環境的角度，在城市建成區范圍內對舊城鎮、舊廠房和舊村莊進行的大規模改造，改造后用地性質和開發強度均發生改變。

（2）更新型

對有歷史保留價值，對城市文脈延續具有重要意義的地區，改變舊有建筑功能，開發強度維持不變。

（3）提升型

對符合城市發展戰略與相關規劃要求的建設用地再開發項目，在不改變用地性質的基礎上，通過整體或局部拆建改造，對建設格局、開發強度和配套設施進行調整，開發強度變化較大。

（4）整治型

改造后用地性質和開發強度均不變。對具有歷史保護價值的建筑、街區和村莊進行整治、修葺和維護，重點改善人居環境，并完善配套設施的設置。

（5）清退型

對位于基本生態控制線內和規劃為生態用地的“三舊改造”用地采取維持現狀加以整治、逐步清退等改造方式，恢復和強化生態功能。

（四）再開發強度分區指引

區域村鎮建設用地再開發強度應以再開發功能分區為單元進行總體控制，具體的用地性質應協調相關總體規劃、村鎮規劃等進行確定。本研究針對村鎮建設用地再開發地塊探索提出容積率指標控制。

對于開展建設用地再開發的區域應編制控制性詳細規劃，綜合區域現狀、土地用途、交通區位、環境區位和土地價值等因素，綜合確定容積率指標，促進土地節約集約利用，改善再開發區域環境和功能。

五、結論

本研究在對村鎮建設用地再開發概念界定的基礎上，以獅山鎮為例，提出了村鎮建設用地再開發規劃的主要控制內容，包括再開發規劃的潛力、規模、時序安排和容積率強度控制，為村鎮建設用地再開發規劃編制提供有益探索。

參考文獻：

[1]張婷婷.武漢市舊城土地再開發特征及其實施效果研究[D].華中科技大學，2007.

[2]劉怡，譚永忠，等.城鎮存量建設用地的內涵界定與類型劃分[J].城市發展研究，2011（18）.

（作者單位：廣州精地土地規劃咨詢有限公司）