政府購買公共圖書館服務的利益相關者研究

政府購買公共圖書館服務的利益相關者研究*

高海虹

（1.濟南大學政治與公共管理學院 山東濟南 250022）

摘 要：政府購買公共服務作為公共服務民營化的重要形式，是我國全面深化改革進程中的關鍵性舉措。政府購買公共圖書館服務已經成為創新我國圖書館管理機制，彌補公共文化服務供給不足，推動現代公共文化服務的重要方式。在政府購買公共圖書館服務的過程中，政府部門、社會力量和公民三大利益相關主體因背景和立場各不相同而不可避免地存在著摩擦與沖突。如何科學把握公共服務市場化改革這把“雙刃劍”，激發各利益相關者的主動性與協作性，實現政府購買公共圖書館服務在利益相關者邏輯下的穩固發展，成為政府購買公共圖書館服務走向成熟的關鍵。

關鍵詞：政府購買；公共圖書館；公共服務；利益相關者

中圖分類號：F492.5；G258.2 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017015

The Research on Stakeholders of Government Procurement of Public Services from Public Library

Abstract Government procuring public service， as an important form of public service privatization， is the critical measure in the process of comprehensively deepening reforms in China. Government's procurement of public library service has become the significant way in China to reform the library management mechanism， offset the insufficient supply of public cultural services， and promote the development of modern public cultural services. In the process of government procurement of public library services， due to different backgrounds and positions， the tripartite stakeholders -governments， social forces and citizens-inevitably exist frictions and conflicts. Therefore， how to scientifically grasp the "double-edged sword" of market-oriented reforms for public services， and how to arouse the initiative and collaboration of various stakeholders to realize the stable development of government procurement of public library services under the logic of stakeholders， have become the key to facilitate mature government procurement of public services from public library.

Key words government procurement； public library； public services； stakeholders

公共圖書館服務是公共文化服務的重要組成部分。2015年5月，中國國務院辦公廳轉發文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出“培育市場主體，豐富服務供給”，并首次將公共圖書館（室）的運行和管理列入《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》。政府遵循一定的程序與規則向社會力量購買公共圖書館服務，已經成為彌補我國公共文化服務供給不足，推動現代公共文化服務的重要方式。本文將利益相關者分析引入政府購買公共圖書館服務研究中，主要原因在于：一是政府購買公共圖書館服務是由包括相關政府部門、各種社會力量以及公民等在內的合作者以契約形式相結合的，包含多個利益相關者的利益群體。利益相關者分析有助于更加全面、準確地分析政府購買公共圖書館服務中各利益相關者參與的必要性與可行性；二是各利益相關者之間具有密切相關性，同時也應當是相對獨立、不可替代的。而當前作為政府購買公共圖書館服務承接主體的各類社會力量，以及作為受益主體的公民，由于長期形成的對政府的“依附性”所導致的獨立性不足問題，成為政府購買項目運作過程中的一大阻礙。利益相關者的分析有助于激發各利益相關者的主動性與協作性，實現政府購買公共圖書館服務向“最佳利益相關者協作模式”發展。

1 政府購買公共圖書館服務的利益相關主體

“利益相關者”概念最早應用于企業管理領域，后來被廣泛應用于醫療衛生、教育文化以及社會管理等眾多領域。美國的弗里曼[1]為“企業利益相關者”定義：“企業利益相關者是指那些能影響企業目標的實現或被企業目標的實現所影響的個人或群體”。據此定義，政府購買公共服務的利益相關者主要包括政府部門、社會組織、事業單位、企業機構、公民、媒體以及志愿服務者等對政府購買服務活動有直接或間接影響的組織和個人。克拉克森將各種群體與組織的利益關系加以比較，并以此為依據將利益群體劃分為主要利益相關者和次要利益相關者。在對公共圖書館服務購買的過程中，主要利益相關者是指包括政府部門、各種社會力量以及公民在內的項目運作的直接相關者，離開其參與項目將無法持續運作；次要利益相關者是指包括媒體、志愿服務者等在內的，與項目運作雖無直接關系但是存在間接影響作用的利益相關者。政府部門、社會力量和公民三大主要利益相關者在政府購買服務過程中起著至關重要的作用。

1.1 購買主體：相關政府部門

伴隨公共行政管理體制改革的逐步深入，政府財力和能力的局限性使得其作為公共管理與公共服務供給唯一主體的傳統模式逐漸淡出，強調各種社會力量共同參與的多元化模式快速興起。被譽為民營化大師的美國學者薩瓦斯指出，“政府的角色是：公共物品的確認者、精明的購買者、公共服務的評估者、財政的支出者。”[2]或者說，政府在購買公共服務過程中的主要任務是：確定購買服務的類別、數量、質量等要素，選擇服務承接者，進行服務監督評估等工作。2015年1月，我國財政部下發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中規定，政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。由此可見，政府購買公共圖書館服務的購買主體應包括承擔公共文化服務職能的政府部門、具有行政管理職能的文化類事業單位和文聯組織和具有行政編制的文化類群團組織等，這里統稱為“相關政府部門”。

近年來，廣大公民對于公共文化服務需求的種類、數量及質量要求日益提升，由于政府部門人、財、物的限制，加之缺乏競爭導致的監管與控制不足等問題，政府作為公共文化服務唯一提供者的傳統模式已日漸式微。將公共圖書館服務委托給社會力量運營管理，是我國圖書館管理機制的創新，也是實現政府職能轉變的重要形式。政府購買公共圖書館服務，一方面，可以通過選擇性購買加強競爭力，拓展服務資源，從而大幅度提升服務效率、節約服務成本、豐富服務種類，以滿足人們多樣化、高質量的文化服務需求；另一方面，對于政府而言，通過購買服務不僅加快了政府由“供給文化”向“管理文化”的角色轉變，而且能夠以“購買服務”作為政府與社會力量及公民溝通對話的橋梁，對于維護社會穩定、增進社會和諧具有積極作用。

1.2 承接主體：各種社會力量

《通知》中規定，政府購買公共文化服務的承接主體既包括社會組織和符合條件的事業單位，也包括營利性質的企業和機構。因此，可以將政府購買公共圖書館服務的承接主體統稱為“各種社會力量”。政府作為購買主體，與社會力量遵循等價交換原則，通過招投標或委托等形式購買服務，監督并評估其服務供給質量和數量等要素，改變了過去管理與被管理的相互關系。作為承接者的社會力量在這一過程中處于“生產者”角色，依照與購買主體簽訂的契約或者委托，完成公共服務供給，同時接受購買主體的監督評估。

對于社會組織或者事業單位來說，其非營利性的特征不僅能使公共服務供給的成本保持穩定，而且能夠憑借其公益性、民間性的獨特性質，更加便利地與公民進行溝通交流，了解公民意圖。與此同時，社會組織及事業單位也可以借此機會獲得政府部門提供的政策和資金支持，更好地實現其社會公益目標。對于企業機構而言，雖然其逐利性特征可能會使其在一定程度上注重自身利益的獲取，但是因其在市場競爭力、技術、管理及人才等方面的突出優勢，能夠提供更為多元化、專業性、高效率的公共服務，拓展更新、更廣闊的服務領域。

1.3 受益主體：公民

公共服務的目標是滿足公民生活及生存的某種直接需要，以改善公民生活狀況，提高生活質量。因此，在政府購買公共服務的利益相關主體分析中，公民主要是以服務接受者，即受益主體的身份出現的。政府在購買公共服務的過程中，應當將滿足公民的需求作為確定公共服務種類、質量和數量等內容的根本依據，將公民的滿意程度作為評估和衡量公共服務供給績效的重要標準。

傳統的政府進行公共服務的“壟斷性”供給時期，由于競爭缺乏、供給內容單一、供給領域不均衡等因素，無法做出帕累托最優的決策與選擇。公民只能被動接受來自政府提供的公共服務，不僅無法選擇所需服務，接受服務后出現意見建議也無處表達。通過政府購買公共圖書館服務，能夠充分發揮公民在圖書館服務需求表達、服務評價等方面的重要作用，激發公民在公共政策制定中的積極性，對于增強公民表達與選擇公共服務需求能力，提升公共文化服務供給效率具有重要意義。

2 政府購買公共圖書館服務過程中的利益協調分析

我國政府購買公共圖書館服務的實踐發端于上海。2004年上海市政府進行了購買公共電子圖書閱覽服務的首次嘗試。隨后，無錫市將無錫新區圖書館服務整體外包、北京市政府購買金彩藝術和華藏圖書館服務、蕪湖市將鏡湖區圖書館業務外包……從我國目前實踐來看，政府購買公共圖書館服務大致可以分為三類：一是圖書館部分業務外包服務，主要指數據庫建設、圖書采購、電子閱覽室、自助圖書館等部分業務的服務管理外包；二是政府項目經費資助，主要指政府為促進科研機構圖書館、民辦圖書館等專屬圖書館面向社會開放，以項目形式對其給予一定的經費資助；三是政府購買圖書館的運營管理服務，主要指圖書館將管理、運營、服務的整體性外包。政府購買公共圖書館服務在我國許多城市逐步推行，發展勢頭良好。然而，由于我國開展政府購買公共圖書館服務的實踐較晚，三大利益相關主體因背景和立場各不相同而不可避免地存在著摩擦與沖突，因此，協調好三大利益相關主體之間的關系，充分發揮其主動性與合作性，成為政府購買公共圖書館服務走向成熟的關鍵。

2.1 制度環境問題是政府部門與社會力量間利益協調的關鍵阻礙

政府購買公共圖書館服務的過程中，政府與社會力量間應當是契約或委托關系，這種關系需要以雙方平等為基礎來維系。然而，由于我國計劃經濟時代政府權力幾乎滲透到社會事務的方方面面，使得政府權力在逐漸放開的過程中，各種制度機制并未配套完善。制度環境問題成為三大利益主體中購買主體與承接主體間的關鍵阻礙。

（1）政策法規缺乏。近年來，雖然自中央到地方政府都積極鼓勵政府購買公共服務，也出臺了一些措施辦法，但是細則性規定還較為缺乏。以公共圖書館服務來說，雖然文化部出臺了《通知》，但是對于公共圖書館服務中哪些具體項目屬于政府購買范疇，服務的價格標準、質量標準以及服務的監督評估標準等都還缺乏詳細具體規定。由于公共圖書館服務有別于其他公共服務的專業性和特殊性，這必然會帶來政府購買過程中的頂層設計不足和操作失范等多方面問題[3]。

（2）公平競爭機制缺乏。我國政府長期以來在公共服務領域的單方主導性，使得公共服務的市場競爭機制明顯缺乏。主要表現在兩個方面：一是“政府俘獲”現象，即由于缺乏規范化競爭程序及信息公開機制，部分社會力量與政府部門或個別官員結成“利益共同體”，造成政府公共服務購買的“私利性”；二是“寡頭壟斷”現象[4]，即某些專業性較強的領域，如數據庫建設方面，由于競爭主體較為匱乏，部分服務承接者為形成“壟斷”，通過瓜分利潤或者“暗中”合作等形式達成“寡頭”價格同盟，使市場競爭“失靈”。

（3）監督與評價機制缺乏。政府在公共圖書館服務購買過程中，由服務的供給者轉變為購買者，其職能責任也隨之變化。由于與之相配套的監管與評價機制缺乏，必然會出現承接者因過度追求自身利益而導致的供給效率降低問題。另外，公共圖書館服務具有種類較多、專業性較強且許多項目難以進行量化評價等特點，也加重了政府部門監督與評價難度，使監督與評價表現出表面化、形式化、非專業性等問題。

2.2 公共性問題是政府部門與公民間利益協調的關鍵阻礙

公共性是公共服務的核心價值目標，應始終貫穿公共服務購買與供給的全過程。在傳統的政府單向公共服務供給時期，政府的過度控制與壟斷使公共服務的公共性難以充分體現。政府購買公共服務的方式，憑借其倡導公平競爭、鼓勵公民參與、優化資源配置、提高供給效率等方面的優勢，有利于使公共性在某些程度上得以提升。然而，其快速市場化的過程也同時會導致公共性的部分流失。

（1）政府部門的購買動因問題。公共服務的根本價值取向是廣大公民的公共利益，即公共服務應當滿足的是廣大公民的需求，而非個人或者部分群體的需求。政府購買服務過程中，由于政府部門處于購買項目的決定性地位，服務承接者往往會將政府部門的目標取向當作“硬性”、必須完成的任務，而公民的實際需求則被當作“軟性”任務，往往被忽略。政府部門作為購買主體而言，其購買動因也是相對復雜的。如在購買公共圖書館服務過程中，不少政府部門是以追求公共服務效率與政績、規避服務供給的行政風險、維護社會網絡利益關系等為動因的，而并非以公民的公共利益為首要要素。

（2）公民的參與意識問題。公共服務的對象應當是全體公民，每位公民都有表達公共服務需求、享有服務及評價服務的權利，因此，公共性還應體現在公民參與方面，公民應當由過去的被動接受公共服務走向主動參與。但是，由于我國公民對于自身公共服務供給者和受益者的角色、責任、權利等認識不足，加之參與渠道、表達方式以及信息公開機制等還未健全，造成了公民參與存在一定的消極性。公民參與不足成為政府部門與公民間利益協調的障礙之一。

（3）服務供給過程和結果的公開性問題。政府購買公共圖書館服務是公共服務市場化的過程，其宗旨是通過競爭和市場機制的引入提升公共服務效率，滿足公民的公共服務需求。在此過程中，政府部門作為購買主體，有義務及時將服務項目的選擇、承接、供給和分配等過程和結果進行公開，否則將無法保障廣大公民權益。然而，現狀是在當前的實際操作過程中，供給過程和結果常常因公開不足而導致暗箱操作、掩蓋真相、蒙蔽民眾等問題，從而阻礙了公共服務公共性的實現。

2.3 承接能力與承接意圖問題是社會力量與政府部門、公民間利益協調的關鍵阻礙

作為承接主體的社會力量，能否提供保質保量的公共服務是政府購買公共圖書館服務成敗的關鍵。因此，無論作為社會組織、事業單位還是企業機構，必須能夠以滿足公民需求作為承接服務的意圖與目標，并同時具有專業性、高水平的承接能力，才能夠真正成為政府部門與公民可以信賴的合作伙伴。

（1）承接能力不足是社會組織和事業單位存在的主要問題。一方面，部分社會組織和事業單位，其職能最初來源于政府讓渡，這種“政府情結”使其在爭取承接項目時往往會受到政府部門的“照顧”，而非真正憑借自身實力；另一方面，由于我國社會組織發展和事業單位改革均較晚，加之政策制度支持不足，使其普遍存在結構不合理、資金缺乏、專業性不足、人才難留等問題。因此，社會組織和事業單位往往因能力所限而主要承接圖書供應、數字資源建設、分類編目等基礎性項目，對于專業性、現代化管理水平要求較高的其他管理服務業務難以承接。

（2）承接意圖問題是企業機構存在的主要問題。作為企業機構而言，其管理規范、制度完善、專業性強、研發能力高等特點是其承接公共圖書館服務的優勢。但是，企業機構往往忽視承接項目應以滿足公民所需為最終目標的特點，更為注重的是政府滿意度和自身利益最大化。當企業機構的利潤受到一定影響時，他們會通過減少圖書館服務項目的數量或者降低服務的質量等方式來保障自身利益，以至損害廣大公民的公共利益。

3 利益相關者協作邏輯下政府購買公共圖書館服務的發展策略

不可否認，政府購買公共圖書館服務在節約服務成本、提高服務效率、加速技術更新以及提升核心競爭力等方面具有重要作用。然而，參看較早開展公共服務外包的歐美國家，在20世紀80年代經歷了一段高峰期后，于90年代轉入明顯下滑趨勢，甚至面臨逆向選擇危機。國外的經驗與教訓特別是失敗案例，凸顯出各利益相關者之間關系協調的關鍵性。在政府購買公共圖書館服務的過程中，如何科學把握公共服務市場化改革這把“雙刃劍”，理順各利益相關者之間錯綜復雜的交互關系，實現政府購買公共圖書館服務在利益相關者邏輯下的穩固發展，是當前亟待探討的重要問題。

3.1 強化政府部門的主導性作用

政府購買公共圖書館服務，是政府角色由服務供給者向市場管理者的轉變，并非如一些人所認為的是政府作用的減弱。而恰恰相反，在整個過程中更加需要政府發揮主導性作用來強化市場。

首先，政府部門應當明確自身定位。自政府購買服務開展以來，政府部門由以往公共圖書館服務的唯一供給者向兼具供給者和購買者的雙重身份轉變。部分公共圖書館服務由于特殊職能繼續由政府部門負責供給，如相關立法決策服務、文獻采集保護、古籍普查與保護等。而向社會力量購買的服務項目中政府部門則是購買者的身份。政府部門應當明確自身在不同身份中的職能定位，特別是作為購買者身份時，要保持與承接者的平等契約關系[5]，給社會力量獨立自主的發展空間。