財政醞釀 “收權”改革

劉琳

地方財政支出固化嚴重，通過收權將資金預算、分配權統一到財政部門。

全國財政收入放緩的預期明顯，多個省份下調今年財政收入增速目標。

中央財經大學財經研究院院長王雍君分析認為，宏觀經濟增長預期改變、企業盈利能力下降以及減稅清費的改革趨勢，是造成多地調低預期財政收入目標的重要原因。《財經國家周刊》記者了解到，開源空間有限，地方財政支出節流或將成為財政部門在2017年的一個重要選擇。此外，打破地方財政支出固化嚴重的現狀，也成為化解財政收支僵局的突破口。

近日，李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上指出，在當前財政收入增速放緩、民生等各方面支出需求增加的情況下，決不能讓大量資金趴在賬上“睡大覺”。要加大力度清理盤活沉淀的財政資金，從體制上解決“打醬油的錢不能買醋”，確保公共資金高效安全使用。

在不斷集中預算權和支出管理權的基礎上，將財政部門打造成核心預算機構，成為正在醞釀的財政部門“收權”改革的主要出發點。

多省下調增長預期

截至2月底，隨著各省市兩會的結束，各地2016年財政預算執行情況和2017年預算數據全部公布。《財經國家周刊》梳理31個省區市公布的財政數據發現，2017年有12省份下調公共財政預算收入增長率目標，僅9省份上調，其余10省份持平。

其中，北京、浙江、四川、河南等省市，將2017年財政收入的目標下調至與當地GDP增速相當的水平。財政收入大省廣東，2016年一般公共預算收入達到1.03萬億元左右，同比增長10.5%，剔除營改增等因素后同比增長9.9%，2017年廣東省將財政收入增速目標下調到9%。

另有一些省份下調幅度較大。比如江西，2016年一般公共預算收入同口徑增長8.7%，2017年的預期財政收入目標則降至5.1%。江西財政廳在分析2016年預算執行情況時表示，新常態下財政收入增幅收窄，財政收支矛盾進一步凸顯；部分地區尤其是少數基層收入質量不高，財政保障能力較弱。

財政收入是衡量政府財力的直接指標，是公眾獲得公共服務與產品的經濟基礎。收入下調，意味著財政收支矛盾將更為嚴峻。

據《財經國家周刊》記者了解，開源空間有限的前提下，地方財政支出節流將成為2017年緩解財政收支矛盾的主要選擇。近期，中國財政科學研究院就地方財政風險進行的調研顯示，地方財政支出固化嚴重，解決這一問題，或將成為化解財政收支僵局的突破口。

參與上述調研的一位人士對記者表示，在多地調研中他們發現，目前即使在地方財政收入已經十分緊張的情況下，財政支出仍有不斷固化和強化的趨勢，地方支出結構固化的程度要強于中央，而且越到基層財政越困難，財政固化程度越嚴重。

“這里有著方方面面復雜的原因。”中國財政科學研究院院長劉尚希說，最為頑固的，就是部門的“二次分配權”肢解預算統一分配權的問題。資金分配渠道固化到了部門，這對應的就是財政資金的“切塊”分配問題嚴重，比如基建、教育、科技等方面都存在這樣的現象。

除了“塊塊”，“條條”上也存在明顯的固化。上述人士表示，專項轉移支付的分配，目前仍然是通過部門按照“條條”進行分配。從1994年到2012年間，專項轉移支付的種類增加到220種，雖然最近幾年的財稅體制改革要求盡量減少專項轉移支付規模，但由于專項資金都固定在相應的部門，自上而下通過“條條”分配，因此專項轉移呈現出只有設立沒有退出、規模只增不減的固化現象。

另外，有些地方的財政支出難以適應形勢變化的需要。仍以專項轉移為例，不少地方政府在使用資金時，脫節、錯配時有發生。

“比如義務教育轉移支付資金，現在還是按人口戶籍所在地來往下分配的，但是隨著城鎮化，人可能早就不在當地了，這就導致支出和人員脫節，當地可能實際中不需要這筆錢了，但錢還是按時按點固定撥下去，有的還在村里蓋了很好的校舍，但人可能都集中到了城鎮，造成財政資金的低效、無效。”

醞釀“收權”改革

“財政支出的固化，背后反映的是各方面原因形成的利益固化，這種既得利益固化的管理，使現在財政支出結構優化的改革遇到了層層障礙。”劉尚希說。

上述接近財政部的人士對《財經國家周刊》記者表示，預算改革以來，隨著綜合預算和預算細化等改革不斷進展，財政部門正在不斷集中預算權和支出管理權，預算“碎片化”的現象有所改善，但仍有待根本性改觀。在政府內部，財政部門地位有待提高，財政部門之外，不少部門都還在掌握著一些資金的分配權，成為現實中的“準預算機構”。

《財經國家周刊》記者了解到，下一步財政部希望將各級財政部門建成真正的核心預算機構，將資金預算、分配權集中到財政部門。

“首先就是要強化各級財政部門的預算管理主導權。”上述人士對記者說，具體包括預算工作統籌指導權、部門預算審核權以及預算執行監督權，使各級財政部門能夠真正成為政府預算編制和執行的參謀助手。

第二，財政部門要統攬政府全部收支，所有政府收支活動都要納入財政部門的管理監督視野，各種政府收支都應在全口徑預算體系的平臺上進行分配，從而以全局利益消除局部利益。換句話說，各個“花錢”的單位只能通過全口徑預算體系的平臺安排收支，切斷預算單位行政履職與其經費撥款之間的直接關聯。

只有這樣，財政部門統攬收支、財政資金分配必須由預算安排，才能真正形成一個完整的政府收支管理體系。

記者了解到，財政部門醞釀的“收權”改革中，并非一味權利集中，而是有收有放。上述人士認為，在將財政部門打造成核心預算機構的基礎上，未來可以有限度地賦予其他公共部門對本部門預算資金的項目安排、調劑權。對于財政明確支持的那些項目，項目資金可以全額分配給相應的業務部門，由部門統籌安排，改變目前財政資金在發放時仍有所保留的做法。