洱源縣鳳河村飲用水安全問題調查研究

王福明+楊爽+徐麗姣

【摘要】飲用水安全作為地方政府社會服務職能的重要組成部分，直接影響到個體的身體健康與生命財產安全，關乎社會穩定以及社會公義，衡量著政府的公共服務與治理的能力。我國處在經濟社會迅速發展的時期，但是公共服務發展滯后于社會經濟發展的速度，引發的社會問題也越來越多。本文對云南省洱源縣鳳河村進行實地調查，根據調查情況分析該地飲用水存在的問題，尋找制約鳳河村飲用水安全的因素，并在此基礎上提出解決路徑，也期望能為農村飲用水安全的治理提供一定的指導和借鑒。

【關鍵詞】鳳河村 飲用水安全 解決路徑

一、引言

飲用水是由政府主導提供的一種公共產品，以保障公民正常的生產生活需要。飲用水安全直接關系到居民的健康和社會的穩定，因此政府越來越關注飲用水安全。但是政府傳統意義上的飲用水安全只是針對城市而言，農村成為飲用水安全管理的“盲區”，加之農村自身實際情況復雜多樣，難以建立一個通用的模式或統一的建設標準。這都使得我國農村飲用水安全問題比城市更為嚴峻和突出，成為制約農村經濟社會發展進步的重要因素，是急需解決的重要問題。

二、飲用水安全概述

（一）飲用水

《1998年世界發展指標》指出安全的水是指經過處理的地表水和未經處理但未被污染的水，如泉水、安全的井水和得到保護的鉆孔水。[1]飲用水通常指水質和水量的時空分布能夠滿足人們的發展需求，同時不含對人體有毒有害的生化成分；足夠的水量滿足新陳代謝和家庭衛生需要；對于飲用水供給、水質具有較高的滿意程度，并且不會擔心自己飲用后對身體造成傷害。

（二）飲用水安全

我國制定的農村飲用水安全衛生評價指標體系由水質、水量、方便程度和保證率四項指標組成[2]。本文認為，飲用水安全是指由政府主導提供安全的飲用水，無有毒有害的成分，衛生標準達到《農村飲用水衛生標準》GB11730—89所規定的標準，嚴格按照《農村飲用水水質衛生監測管理辦法》執行相關的監測項，本著以人為本的服務理念，確保民眾對飲用水有較高的滿意度。

三、鳳河村飲用水安全的現狀及存在問題

本文選擇云南省洱源縣鳳河村做調研，該村共有213戶人家，其中白族占98%以上。文章采用問卷和訪談的形式，共做了100份問卷，問卷回收率為98%，入戶訪談20戶。

（一）鳳河村飲用水基本情況

隨著經濟社會的發展以及國家政策對農村地區的扶持，鳳河村從2010年開始建設自來水供水系統，資金主要來源于國家撥付和村民自發籌集，飲用水安全得到一定的保障。

1.飲用水構成。在調查過程中，78%調查對象表示飲用水源為自來水。與一般的井水和溝渠水相比，在供水體系建設之初會對自來水的水質進行檢測，基本的水質可以得到保證。

2.水源地。鳳河村的飲用水源來自村莊東側端的山澗泉水，水源地附近植被覆蓋率總體較。高。同時取水源地附近無大型的工業企業，無農田，以山澗底端直接開挖溝渠引水，自流至蓄水池，無需工程建設。但是從衛星地圖（圖2-1）上可以看出在引水山澗南側有局部的地表裸露帶，植被覆蓋率低，容易引發山洪，危及水源。北側i植被主要為灌木草叢，涵養水源的能力也較低。

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圖2—1 鳳河村飲用水水源區示圖

資源來源：衛星地圖。

3.蓄水池。蓄水池為居于玉皇閣附近的操場，以鳳羽線公路最低點為基點相對高差為32米，蓄水池高于村中所有民宅，實現全部自流取水。

4.管理人員。水管員由村委會委任，日常的工作職責負責水源地引水以及故障的處理，工資支付方式為每戶每年向村委會交付20元的管理費，同時村委會支付水務管理員800元/年的生活補助。

（二）鳳河村飲用水安全存在的問題

如前所述，鳳河村飲用水源為自來水，基本的水質、水量和方便程度都能得到一定程度的保障，但是該村總體的飲用水安全還存在一定的問題。具體表現為：

1.季節性缺水。鳳河村位于云南省洱源縣，地理坐標大致為（26°6′47″N，99°57′24″E），屬于典型的季風氣候區。夏秋多、冬春少的降水分配，導致水源地的補給水源季節差異。加之冬春季節是農田灌溉的高峰期，耗水量大，供大于求導致冬春季節缺水嚴重，時常出現自來水斷水的現象。

2.水質較差。鳳河村自來水供水屬于“直腸式”的供水方式，即水源地——水管——蓄水池——水管——村民家中，中間沒有任何的水處理環節，存在著較大的安全隱患，也無法達到國家規定的飲用水安全標準。并且鳳河村的村民主要依靠看和聞來判斷水質的好壞，無法鑒別水中存在的細菌量、重金屬含量等影響水質的因素。基本的水處理環節的缺失和水質鑒定技術手段的落后，導致該村的飲用水水質較差，基本的清澈度能保證，但微生物指標和化學元素指標等基本不達標，使得鳳河村飲用水安全存在較大的隱患。

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圖2—2 鳳河村供水簡圖

資料來源：根據調查繪制。

3.供給水源單一。在使用自來水供水之前，鳳河村主要依靠水井供水，但現在水井基本廢棄不用，失去其基本的功能。單一靠靠自來水供水會面臨幾個問題：一是水源的季節性差異影響自來水供給的穩定性，二是由于水源地山澗的特性，雨季時會使自來水源地位于洪水區，嚴重影響村中飲用水的供應，并且會損害輸水管和蓄水箱。

三、鳳河村飲用水安全的制約因素

（一）民眾主體因素

鳳河村村民的意識和行為是影響村里飲用水安全的重要因素之一，具體表現在：1.民眾意識落后。鳳河村的農業生產主要是個體形式進行的，村民之間缺乏集體主義思想。因此村民更多立足于自身的利益，缺乏飲用水保護的意識。在鳳河村，村民把飲用水做它用的現象非常普遍，造成供水緊張。另村民沒有節約用水的意識，浪費水現象嚴重。在調查過程中，就如何改進本村飲用水問題上，僅有3%的受訪對象表示應該主動的節約用水。2.村民生活習慣較差。鳳河村人口的文化素質普遍較低，僅接受過義務教育及以下的占全村人口的73%。加之生活環境和社會規范等因素的影響，村民在生活中的不文明現象突出，例如生活污水的隨意排放、生活垃圾亂扔等。這些行為會直接導致飲用水的污染。3.村民自治沒有得到充分體現。通過調查問卷和實地觀察發現，鳳河村委會對于本村的基本公共設施的治理更多依賴政府，或者僅靠村長以及支書等少數人員的拍腦袋決議，在治理的程序上合理合法性較差，沒有真正發揮村民自身的治理作用。

（二）地方政府公共服務職能缺位

地方政府作為飲用水安全治理的重要主體，其行為對飲用水問題的解決有重要的影響。鳳河村飲用水安全存在著地方政府管理缺位和飲用水安全監管體系缺失。通過對鎮政府一級的調查中發現，沒有專門的管理村務飲用水安全的人員，也沒有對村民的自治過程進行相應的引導。在基本的規范方面，缺乏飲用水安全規范條例，國家的有關水方面的法律法規也沒有進行有效的宣傳。在違規行為處理方面，對違規操作的自來水管道架設仍然做合格的驗收處理，對違反有關規定選址建廠的養殖合作社沒做出任何的處理。

另外，在對鄉鎮府工作人員的訪談調查中所反饋的信息看，并沒有對村落的飲用水定期檢測和定期檢查的制度安排，更沒有對供水系統任命專門管理的人員。政府只是負責引導供水設施的建設，并負責驗收，對于后期的運行存在嚴重的監管缺失。同時對轄區內的飲用水沒有定期檢測的制度規定，也沒建立檢驗的標準化細則，無法保證飲用水是否達標；在鄉鎮級政府沒有專門的負責飲用水安全的人員，也就無法落實到事，責任到人。一般來說，針對農村飲用水安全問題采取的都是事后處置方式。

（三）企業責任意識淡薄

企業作為公共治理政府、市場、社會三維框架下的一個重要中心，與農村的公共問題也息息相關。鳳河村飲用水安全問題涉及到的企業主要有鳳河村供水系統的承建方、養殖合作社、個體戶等。對于供水系統承建方來說，在管道架設過程中，存在極大的不規范操作。例如施工方違規將管道露天鋪設，不僅給民眾的生活帶來極大的不方便，而且也容易受到人為損壞造成供水中斷。而養殖合作社對飲用水安全的影響主要集中在選址、排污和耗水等多個方面。鳳河村的春祥養豬合作社選址距輸水溝渠不到100米的直線距離，只考慮場地成本問題，忽略污染問題。由于農村地區缺乏完整規范的排污系統，加上養殖合作社排污量較大，如果直接排放將會造成水體、空氣、土壤、生活環境等的污染。自來水系統屬于飲用水范疇，而養殖合作社是屬于生產用水，所以不該違規使用飲用水源。

四、鳳河村飲用水安全問題的解決路徑

（一）完善飲用水供給機制

飲用水屬于準公共物品，需由政府主導提供。因此針對案例中存在的飲用水供給機制不健全不完善，飲用水自身的特性，以及農村地區經濟發展的實際情況，技術手段的落后等因素，需要政府整合社會力量完善飲用水供給機制。具體來說：第一，完善制度、強化管理。完善水質監測和檢驗制度，彌補制度空白，可制訂一周一次檢測或者一月一次的檢測的計劃，檢驗標準嚴格執行GB/T5750《生活飲用水標準檢驗方法》。及時的了解水源水質存在的問題，最大限度的保證民眾飲用水安全。對于專門的管理人員，可由政府涉入，民眾選舉產生，同時明確責任，做到責任到人。2.完善制水工藝。鳳河村飲用水“直腸式”的供水方式，會從多個環節造成飲用水的污染。因此，必須修建必要的沉淀池，在進入蓄水池前進行必要的沉淀和使用常規的消毒劑，同時對蓄水池進行定期的消毒和清洗，再對輸水管道進行定期的檢查更換。

（二）強化飲用水監管體制

目前，我國有些城市實行了“水務一體化”管理體制，即所有涉水事務都由相應級別的水務部門管理[3]。城市“水務一體化”主要行徑有對水源地規劃、發放許可證、統籌水量、統一收費等，對農村水務建設具有重要指導意義。在村落內可以通過建立“水務管理會”等組織機構，來專門的負責管理涉水事務，“水管會”除進行日常維護和問題的處理，還可進行宣傳教育，制定具體的管理細則，推選專門的水務管理員，對飲用水不合理的行為進行制止并教育等。另外，需要定期進行飲用水源地水源檢測并發布水源地水質檢測報告，遇重大污染事故和突發性事件等緊急情況應及時發布，對轄區內供水水源地制定具體的保護管理辦法，對排污進行監督管理，履行保護水資源職責。在政府網站進行以上信息的公開，針對飲用水安全存在的問題和改進對策可聘請專家進行專業性的指導，在飲用水源地保護區邊界設立告示牌等。

（三）構建飲用水應急管理體系

鳳河村飲用水應急管理體系應在《突發公共衛生事件應急條例》的規范下建立符合鄉鎮一級政府以及地方實際的應急管理體系。具體包括應急管理組織機構的建設、應急管理人員任命、應急水源地建設等幾個方面。在飲用水應急組織機構建設方面，可以在整個鄉鎮政府內設立飲用水應急管理機構，應急領導小組的組成人員必須具有創造性、善于溝通、應對和處理突發問題的能力，必要時可以聘請專家和學者加入，確保決策的科學化合理化，最后做到安全問題信息公開化，通過媒體和公眾督促應急機制。關于應急管理人員的任命，可在政府部門常設機構的人員外，組建相應的監測人員、信息傳遞人員、醫療衛生保障人員等。這些人員均屬于兼任，只有突發事件出現才上任，整合社會資源應對突發事件。在應急水源方面，應解決鳳河村飲用水水源單一的問題。可把村民家中廢棄的水井作為應急水源，但需要對水井進行日常維護。

（四）建立多中心治理模式

在公共治理中，單靠政府或者單靠企業甚至單靠個人都是無法完成對公共問題的解決和治理的，需要的是多主體、多方式、多渠道的綜合治理，構建一個政府管理與公眾參與相結合、社會化和市場化相結合的新型社會公共安全體系。鳳河村飲用水安全治理需要政府、民眾和企業的共同努力，各方能在飲用水治理的制度安排、資金籌措、建言獻策等方面發揮作用，最后將有利于形成公眾參與、全民關注、多方籌資、積極自治的局面。

五、結語

綜上所述，保障農村飲用水安全關乎民眾的生命財產安全，維系社會公平與正義，也衡量著政府公共服務與治理的能力。堅持以人為本的理念，注重個體的發展實現社會公義，尤其在城鄉二元制背景下，注重對農村基礎設施建設的投入，完善制度立法的空白，需要政府、民眾、企業多個主體的積極參與建設，也需要從現行的公共服務狀況和產業狀況入手，從根源上解決問題。

參考文獻

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[2]吳曉敏.農村飲用水安全現狀與對策[J].商品與質量：理論研究，2011，（10）：2—8.

[3]王茜，王燕君.中國農村飲用水安全問題分析及對策研究[J].群文天地，2009，（8）：96-98.

[4]丁倩.農村飲水衛生[M].貴州：貴州科技出版社，2007.

[5]楊若明.環境中有毒有害化學物質的污染與監測[M].北京：中央民族大學出版社，200l，80～120.

基金項目：2015年云南省大學創新創業計劃項目，《洱源縣鳳河村飲用水安全問題及解決路徑分析》，項目編號：2015SJZL5302。

作者簡介：王福明（1991-），男，白族，云南洱源人，公共事業管理，2011級，行政管理與行政事務方向；楊爽（1988-），女，云南昆明，政治學，講師，從事公共管理與公共政策研究；徐麗姣（1984-），女，云南昆明，講師，從事文化地理學以及旅游管理研究。