美國高科技利益集團及其政治影響

文/李崢

美國高科技利益集團及其政治影響

文/李崢

美國高科技利益集團的崛起

“在法國，創辦新事業中居于首位的是政府，在英國是權貴，而在美國，你一定會發現協會組織?！狈▏摷彝锌司S爾早在美國成立初期就意識到利益集團在這一新生民主國家中的獨特作用。利益集團是美國公民和企業維護其自身利益、表達其政治訴求、影響政府決策和國會立法的常見組織形態，可根據參與者分為以下幾種類型：一是由特定政治、宗教、價值觀信仰的個人所組成的集團；二是由特定職業或從業人員組成的集團；三是由特定行業企業組成的集團。利益集團是特定人群和企業的“政治代言人”，其主要職責是推廣本集團支持的政策和政治主張，通過各種政治游說和政治壓力引起聯邦和地方政府、立法機構的重視。利益集團也是群體或行業內部的重要協調者，包括協調本行業內部的成員間矛盾，以及代表本群體與其他利益集團開展互動。在組織運作上，利益集團有若干有代表性的游說機構作為核心，成員企業在機構中派駐代表，參與機構的運營和發展，為機構提供資金、技術、人力等方面的支持，共同支持這些游說機構作為本利益集團的權威代表。

高科技產業是新世紀以來美國高速發展的一個產業集群，互聯網企業和硬件廠商是該產業集群最主要的組成部分。該集群發端于信息技術產業和互聯網經濟，20世紀90年代成為美國國民經濟的重要組成部分。蘋果、微軟、甲骨文、谷歌等公司就是在這一時期發展壯大的。金融危機前后，伴隨著一系列關鍵的技術突破，信息技術開始進一步對傳統產業滲透，美國又出現了一批以先進技術和商業模式試圖顛覆傳統產業的公司。這些新企業雖然從行業屬性上屬于制造業、能源業等傳統產業，但在很多方面與信息科技企業有共同之處，例如同屬發展歷史較短的創業型公司，多誕生于硅谷等美國創業創新搖籃，與風險投資和資本市場關系緊密，甚至很多高管和創始人都來自信息科技公司等。這一利益和價值觀趨近、擁有高度重合人脈網的產業集群自然地逐漸形成一個利益同盟。

表1：美國高科技企業分類

很長一段時期內，美國高科技企業并沒有足夠意愿結成利益集團，其發展總體受益于美國當前的政策和法律制度，沒有感到建立利益集團的必要性。在這段時期，美國高科技企業往往采取兩種方式體現其政治影響力。其一是加入與其經濟利益趨近的成熟利益集團，例如商會等組織中。其二是通過直接支持某個政治領導人的方式施加影響。2013年前后，由于內外發展環境發生深遠變化，高科技產業集群形成利益集團的態勢愈發明顯。外部環境上，美國高科技產業的技術壟斷能力顯著下降，中國、日本、歐洲等其他主要經濟體在高科技產業上與美國競爭日趨激烈。內部環境上，美國高科技產業的深度發展產生了新的生產力與生產關系、生產關系與上層建筑之間的矛盾。美國高科技產業與傳統產業的利益沖突和博弈日趨激烈。

高科技產業集群形成利益集團的突出標志是2013年非政府組織“前進美國（FWD.us）”的成立。該機構屬性是職業游說機構，政治活躍程度很高。該機構在全美9個城市設有分支機構，定期組織當地志愿者參與政治聲援活動。臉書創始人扎克伯格是“前進美國”的主要推動者，其創始人還包括領英（LinkedIn）聯合創始人霍夫曼，碉堡箱（Dropbox）公司工程副總裁，谷歌、雅虎、特斯拉、奈飛等企業的負責人也為該機構背書?！扒斑M美國”像許多美國利益集團核心實體機構一樣，提出了一系列在經濟、政治上的具體主張和政策建議，其主要訴求在移民問題上，提出為已經在美國實習工作的留學生提供入籍的“路線圖”。除“前進美國”以外，其他一些高科技企業的行業協會組織也在這一時期快速發展，如經常代表美國科技產業向國會、總統提交訴求的科技服務產業聯合會（TSIA）和代表中小科技企業和從業人員利益的計算科技產業聯合會（CompTIA），后者在2014年合并了游說組織科技美國后開始向政治游說機構轉型。

高科技利益集團試圖通過一系列的政策訴求與政治主張，為其后續發展塑造出更為有利的內外環境。這些訴求涉及廣泛，一些已經被前進美國等非政府組織或美主要科技巨頭直接提出，另一些則體現在高科技企業對國會和政府的幕后游說上。在對外關系上，高科技利益集團的主要訴求包括高度重視知識產權保護和商業機密議題，在嚴格保護知識產權和商業機密的基礎上推動發展中國家向美國開放信息產業市場。在國內經濟上，高科技利益集團的主要訴求在于打破美國國內的商業壁壘，尤其是各州為保護本州企業所設定的一些有地區歧視性的法律規定。在法律制度上，高科技利益集團的訴求包括完善法律制度上的缺陷和盲點，盡快確立一些可能對美國高科技產業發展影響深遠的法律基本框架。在國內政治上，高科技利益集團高度支持放寬高科技移民的準入和在美定居標準，支持性別平等，倡導和支持女權，積極維護LGBT團體的平等、合法權益，還支持大力改進美國的教育體系，尤其是提升基礎教育的質量，為美國科技產業輸送更多本土人才。

高科技利益集團是不可忽視的政治力量

雖然美國高科技利益集團發展的歷史不長，但依靠雄厚的經濟實力和高超的政治傳播技巧，該集團已經成為美國政治生態中一股不可忽視的力量。

第一，高科技利益集團深度介入美國聯邦選舉和地方選舉，支持符合其利益的政客。

根據美國選舉觀察機構統計，在2016年大選季中，高科技利益集團在美國各主要產業中高居第4位，僅次于金融保險、醫療服務和傳媒公司?？偨y候選人無法忽視高科技集團不斷膨脹的影響力，常在選舉過程中專門舉辦針對高科技企業的募款會，或邀請高科技企業的高官參與其私人聚會。在地方選舉中，高科技企業的影響力也有所表現。2014年中期選舉中，印度裔民主黨參選人坎納在多家科技企業支持下向七任國會眾議員邁克爾·本田發起挑戰。依靠高科技企業的鼎力支持，年僅38歲的坎納擁有了達到本田3倍的競選經費，并在最后選戰中僅以2%的微弱劣勢敗給了得到民主黨領導層及奧巴馬本人支持的本田。

第二，高科技利益集團開始參與政府經濟戰略的制定，并與美國政府希望推動美經濟轉型升級的一系列具體政策高度結合。奧巴馬任內，白宮新建并擴大了一系列與科技相關的政策咨詢機構。高科技企業的高管和技術專家成為這些機構的重要成員，將自己的看法和設想提供給美國聯邦政府，供以決策參考。奧巴馬擴大了白宮的科學與技術辦公室規模，新增了白宮首席技術官的職位。2009年，奧巴馬新設的總統科學技術顧問委員會，成為總統及美國科技決策機構國家科技委員會的主要幕僚團，不少企業界和風險投資的代表人物加入其中。在高科技利益集團推動下，奧巴馬政府任內提出一系列有前瞻性、符合美國高科技產業發展趨勢的戰略和計劃，如“先進制造業計劃”、“美國創新戰略”、“國家納米技術計劃”、“腦科學計劃”、“國家機器人計劃”等。

第三，高科技利益集團成為美國政府在對外政策中重要的國內影響因素，并試圖使其利益訴求與美國對外戰略相互配合。高科技利益集團常通過多種渠道影響政府的外交決策，期望政府感受到各方壓力：如通過行業協會向政府及國會發送請愿信；資助智庫和研究機構發布該利益集團所關注議題的研究報告；集團內企業發布研究報告；通過籌款或私人渠道向政府要員直接提出要求等。其中一個例子是中美關系中的“網絡安全議題”。2010年以來，美國高科技企業高度關注所謂“中國網絡竊密”問題，要求美國政府就此向中國施壓，避免美國企業的知識產權和商業機密受損。正是在高科技企業的大力推動下，該議題對中美關系的影響不斷擴大，到2015年已經成為中美關系中的核心矛盾之一。高科技企業還積極幫助美國政府推進對其有利的外交戰略，借美國外交之手獲取海外市場。例如，谷歌董事長施密特曾出訪古巴、朝鮮、緬甸等與美國較為敵對的國家，促其接受“互聯網自由”理念，開放國內互聯網接入。

第四，高科技利益集團的訴求與聯邦政府有沖突，但聯邦政府不愿與其正面碰撞。隨著高科技利益集團的崛起，其利益訴求開始沖擊政府已有的政策與法律，并在一些法律監管的空白地帶與政府爭奪制定規則的主導權。2014～2015年，美國政府與互聯網企業在網絡安全立法上發生分歧。奧巴馬政府希望通過國內立法加強美國的網絡安全能力建設，并要求企業承擔相應責任，加強內部網絡安全建設，且強制其與政府分享關于網絡安全威脅的情報信息。高科技企業則擔心與政府分享情報會影響企業信譽，阻礙其在海外開展業務。最終在兩者協調下，國會通過的《網絡安全法》照顧了科技企業的多數關切，未強制企業與政府分享情報。

第五，高科技利益集團對地方政府及立法機構的影響力有限且不均衡，也避免與美國內其他利益集團發生沖突。高科技企業在美國分布不均，主要集中在東西海岸，其中加州占全美高科技崗位的1/6，得州占1/12。相對于中央政府，高科技利益集團在州一級層面上的政治影響力顯著降低，無法左右其推行對該集團有利的政策和立法。在一些州，州政府及議會甚至會在其他利益集團要求下制訂針對高科技企業的限制措施，影響此類企業在當地擴展業務。但在加州、馬薩諸塞州、紐約州、得州等高科技企業較發達的地區，該利益集團能得到一定照顧。雖然資金雄厚，該集團能夠調動的選民直接支持有限，這在地方層面就顯得較為弱勢。在處理與其他利益集團的紛爭中，高科技利益集團也較為低調，與其爭取海外利益或與政府討價還價的姿態顯著不同。

高科技利益集團改變美國利益集團圖譜

高科技利益集團的發展正在緩慢改變美國國內的利益集團圖譜，成為支持保護自由選擇的生活方式和經濟上“小政府”的重要力量，并將隨著美國經濟升級轉型而扮演更加重要的角色。

第一，高科技利益集團的誕生歷史不長，尚未形成較為清晰的黨派傾向。在絕大多數經濟議題上，該利益集團政策訴求與共和黨長期支持的主張近似，如支持自由貿易，反對政府過度干預市場，反對政府規模過度膨脹。另一方面，該集團在家庭背景、價值觀和社會議題上更偏向于民主黨。該集團也是支持同性戀合法化、墮胎合法化、女權的堅定力量，與民主黨在這些議題上的態度重合。

第二，高科技利益集團增強了一些“非主流”群體的力量，也激起美國保守勢力的激烈反彈。例如，LGBT團體之前雖有一定社會影響，卻常被人視為社會邊緣，缺乏與美國主流社會對接的途徑。高科技利益集團既在價值觀上支持LGBT團體追求平等權利的訴求，也擁有大量帶有LGBT傾向的員工，如蘋果首席執行官庫克等高管也明確表達其與眾不同的性取向。依靠高科技利益集團的持續資金支持和影響力背書，LGBT團體的國內影響力與日俱增。外來移民也受益于高科技利益集團的崛起。然而，美國宗教保守勢力并不適應LGBT團體的壯大。在無法指望通過立法手段限制或驅逐非法移民的情況下，特朗普提出的加固“邊境墻”等極端反移民政策得到國內保守勢力的鼎力支持，并在本次大選中形成一股反對移民、反對全球化的洪流。

表2：高科技利益集團的政策主張自由派/保守派分布

第三，高科技利益集團的崛起對美國國內的“大政府”“小政府”的哲學分野提出挑戰。高科技利益集團的經營模式、盈利模式與傳統產業有很大區別，其政治經濟哲學與傳統的四種理念有一定區別。整體而言，高科技利益集團并不希望政府過多介入市場調節，鼓勵寬松的市場競爭環境，主張先經營后監管。這些理念與傳統的“小政府”類似。但是，該集團支持及希望政府擴大公共投資，推動教育改革，升級美國基礎設施以適應新技術和產品的需求，這又與“大政府”理念近似。高科技利益集團支持兩黨中傾向于認同上述理念的政客，這在一定程度上正在逐漸瓦解“大政府”與“小政府”之間的差異。

第四，高科技利益集團代表著美國最先進、最有附加值的產業，該集團不僅將爭取更大的政治影響力，也會深刻影響美國民眾的日常生活。共享經濟的公司正在改變美國傳統的私有觀念，也可能會對一系列法律和政策帶來影響。該集團政策訴求還處于萌芽和發展階段，并未完全成熟。隨著技術發展，還會有更多先進技術沖擊傳統的觀念及政策法規體系，需要政府加以立規建制。

本研究也注意到，正像美國其他的利益集團一樣，高科技利益集團內部也并非緊密團結，一些企業有著不同的政策訴求和政治信仰。企業高管和一般員工的政治信仰也不盡相同。甲骨文公司總裁是共和黨總統參選人盧比奧的主要支持者之一，盧比奧、杰布·布什等較為溫和的共和黨政客同樣能夠得到高科技利益集團的青睞。 這意味著該集團對美國政治生態的影響還有很大的不確定性。

高科技利益集團已經成為中美關系中一個不可忽視的重要因素。該集團不僅可對美國政府和國會施壓，讓一些該集團高度關注的議題成為美國對華政策中的優先目標，又可作為一股獨立的，代表美國未來經濟利益的團體與中方直接接觸，傳遞其訴求，繞開政治障礙與中國直接達成合作。2015年9月習近平主席訪美期間，會見并出席了有28位中美互聯網巨頭參加的“中美互聯網論壇”，這在中美關系歷史上并不多見。蘋果公司不顧美方警告率先向中國監管機構開放了部分源代碼，微軟公司與中國電子科技集團公司開展合作，為中國政府專門定制安全可靠的Win10系統。但是，如果該集團的切身利益受到嚴重沖擊，或對中國市場不抱希望，該集團也極有可能改變對華態度。

（作者系中國現代國際關系研究院美國研究所助理研究員；摘自《現代國際關系》2016年第12期）