強化高校黨內監督機制的對策研究

陳江華+鄧葉芬+許杰

摘 要： 在當前紀委深化三轉、回歸監督執紀問責的本位的大背景下，應當注重充分發揮紀委作為黨內監督的專門機關的監督作用，以此強化高校黨內監督。本文基于“把紀律挺在前面”的視角，在梳理高校黨內監督工作現狀的基礎上提出對策：增強責任意識，形成反腐合力；加強法制建設，正確理解黨紀與國法的關系；準確把握紀法銜接條款的內涵；加強紀檢監察隊伍監督執紀問責的能力建設。

關鍵詞： 高校黨內監督機制 “把紀律挺在前面” 高校紀委

根據《中國共產黨章程》第44條的規定，紀委的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。2013年黨的十八屆三中全會明確提出黨委負黨風廉政建設的主體責任，同時也明確紀委應當深化三轉，回歸監督執紀問責的本位。因此，相較于之前的全過程參與式的紀委監督，紀委如何適應“轉職能、轉方式、轉作風”的新要求，如何堅持“把紀律挺在前面”，充分發揮紀委作為黨內監督的專門機關的監督作用，是一個值得深入研究的課題。高校作為人才培養的搖籃，更要注重反腐倡廉的教育與建設。本文以高校紀委為主要研究對象，基于“紀律”的重要性分析高校黨內監督機制。

一、高校黨內監督工作模式的現狀

1.當前高校都在積極推進黨委主體責任、紀委監督責任的落實。

自2013年黨的十八屆三中全會明確提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”以來，各高校都積極推進黨委主體責任、紀委監督責任的落實，教育部于2014年文件要求“進一步落實黨委主體責任和紀委監督責任，推動學校事業健康發展”。駐教育部紀檢組組長王立英分別約談中國人民大學、上海交通大學等14所高校新任紀委書記，督促高校紀委落實監督責任[1]。

2.高校紀委積極深化三轉，回歸監督執紀問責的主業。

在當前背景下，高校紀委退出黨委的具體的業務領域，“轉職能、轉方式、轉作風”，重點放在“監督”方面，以監督、執紀、問責為主責主業是大的趨勢。教育部在印發的《中共教育部黨組2016年黨風廉政建設工作要點》的第二十一點明確提及應當進一步深化“三轉”，高校紀委通過“三轉”，一方面還原角色定位，另一方面明確角色定位，專注監督執紀問責。

3.高校紀委提高主動發現案件線索和查信辦案的工作能力。

高校紀委“三轉”的同時，必然轉變以往的工作方式，提高新的工作能力。各高校紀委均能主動履行監督責任，通過實施專項檢查、約談相關人員等方式，發現問題線索；在查信辦案上，提升紀檢監察辦案人員的業務能力，注重查信辦案程序的規范，形成問題線索處置集體研判機制，建立問題線索處置業務臺賬，等等。

在黨內監督工作中不可避免地存在一些問題，有些問題的存在甚至會從根本上影響兩個責任的落實。據報道，西部一名省級紀委派駐紀檢組長向記者反映：“一名中層干部頂風違紀，我們堅決查了，個別廳領導先是找我說情，后來還在黨組會上甩臉色、發脾氣。主體責任要落實好了，這種情況不會有。”[2]在高校，不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象同樣不同程度存在。一些同志監督下級怕丟“選票”，監督同級怕傷“和氣”，監督上級怕穿“小鞋”，這就導致黨內監督缺位，必然導致黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。追究深層次原因，主要為主體責任意識不到位并影響監督責任的落實、高校紀委監督責任的依據不足，反腐倡廉工作上位法的缺失等。

二、高校黨內監督工作的問題分析

1.原發性問題：監督責任如何定位。

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第三十六條明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任?！盵3]縱觀整個中共建黨歷史，黨委的黨風廉政建設主體責任一直都存在，只是表現形式不一，在建黨初期為政治規矩、政治約束，后來不斷完善。目前，落實“主體責任”已經貫穿于全面從嚴治黨的全過程。這就要求紀委的監督工作模式是全過程參與式的。但在高校內部，因為高校紀檢監察部門作為監督主體，與監督客體的被監督部門處于同級地位，在財務、干部管理等方面需依附監督客體，所以高校紀委有些時候放不開手腳開展監督工作。

因此，高校紀委的監督責任應當如何定位，如何處理好主體責任與監督責任的關系，使主體責任與監督責任形成共同的合力，是解決問題的關鍵所在。

2.基礎性問題：反腐倡廉上位法缺失。

《中國共產黨章程》作為黨內的最高章程，其第四十四條明確規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作?！钡珜τ诩o檢監察機關在履行監督職能時的具體權力并沒有明確的規定。紀檢監察機關在參與重大決策時只是出席某些會議，對于被監督的同級黨政干部并沒有直接的制約權。

對比國外監督部門的監督責任的實踐，國外部分監督機構隸屬于政府，我國紀委是隸屬于黨的體系。如芬蘭的監督依據直接來源于憲法，新加坡的《防止腐敗法》授予調查專員可以在沒有逮捕證的情況下逮捕違法人員的權力，瑞典在二十世紀初葉就制定了《反行賄受賄法》，芬蘭在20世紀20年代制定了《公務刑法》，等等。

在中國，反腐倡廉法這一上位法一直尚未制定，而紀委監督責任的落實需要依托于一個良好的法治文化環境，中國自古以來講究禮治而非法治，禮大于法。法制，作為制度實施的可靠保障，法制的不完善會直接影響制度的執行，從而導致制度運行成本增加。縱觀各國反腐實踐，制定一部統一的“反腐敗法”可謂是反腐倡廉的有效舉措，就我國目前的情況而言，并沒有一部專門的國家層面的“反腐敗法”，也就不存在“反腐敗法”賦予紀檢部門的強有力的權力以保證監督執紀問責的順利開展。

三、基于“紀律”視角強化高校黨內監督機制的對策

1.增強責任意識，形成反腐合力。

基于“紀律”視角強化高校黨內監督機制必然要求高校紀委與黨委合力，共同促進“兩個責任”的有效落實。合力的前提是思想認識的統一，同時也需要黨委的各職能部門明確職責分工，把黨委主體責任的任務進行細化分解，組織人事部門、宣傳部門、教學、科研、財務、招生、資產、基建、后勤、招標采購等業務管理部門各司其職，自身加強監督管理，防范廉政風險，增強黨風廉政建設和反腐敗工作綜合效果等[4]。

根據2016年10月27日起實行的《中國共產黨黨內監督條例》的規定，整個黨內監督體系的構成是黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨員民主監督的黨內監督體系。這說明，高校黨委和高校紀委都肩負監督的職責，高校黨委本身要自行自我監督，高校紀委是監督的再監督，專注監督執紀問責，嚴格責任追究。由此構建高校黨委各職能部門自身監督，高校紀委以“局外人”的身份加強監督，以促使高校黨風廉政建設工作落到實處。

2.加強法制建設，正確理解黨紀與國法的關系。

對比國外監督機制，反腐機構的設置、領導體制、權力的使用與界限都是由法律直接規定的。從我國當前的法律規定看，尚無一部國家層面的《反腐敗法》對紀委的監督責任予以規定。同時，在我國當前紀委的監督責任的依據主要是黨章，黨章是中國共產黨作為一個政黨的內部最高層級的規章，但這并非說黨章有了規定，法律就沒有規定的必要，黨紀與國法二者是有機統一的，依法治國與依規治黨是具有本質上的一致性的。憲法是國家的根本大法，它賦予了執政黨治國理政的責任和使命；黨章作為黨內根本大法，是管黨治黨的總章程。“依規治黨”，就是在黨中央的領導下，依照黨章和其他黨內法規規定的職責、權限、程序，從事黨的各項活動。黨的政策，在黨內是通過黨規黨紀體現和落實的，在國家治理中則是國家法律法規的先導和指引。因此，依法治國就是執行黨的政策，依規治黨最終表現為依法治國，二者在本質上是一致的。

3.準確把握紀法銜接條款的內涵。

正因為黨紀與國法是內在統一的，依法治國就是執行黨的政策，依規治黨最終表現為依法治國。因此，2015年版的《中國共產黨紀律處分條例》的第四章第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十二條、第三十三條共規定有五個紀法銜接專門條款，為確保紀法銜接條款在實際工作中的落實，又專門規定第一百一十五條，作為確保紀法銜接條款執行到位的保障性條款。

從上表可清晰地看出紀比法嚴的精神，比如黨員的行為只要涉嫌犯罪，就應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分；黨員犯罪情況輕微，可能不起訴或免予刑事處罰，但紀律處分卻仍然存在。此外，第一一五條中關于對紀法銜接工作的保障是從追究雙重責任入手，加大責任追究力度與廣度，既追究直接工作人員的直接責任，又追究領導責任，以此促使紀委執紀問責的責任落到實處。

4.加強紀檢監察隊伍監督執紀問責的能力建設。

紀檢監察隊伍的能力水平是紀檢監察工作效率和質量的保證，直接影響黨內監督和反腐倡廉作用的發揮。王岐山在十八屆中央紀委二次全體會議上強調，要用鐵的紀律打造人民滿意的紀檢監察干部隊伍，要建設一支忠誠可靠、服務人民、剛正不阿、秉公執紀的紀檢監察干部隊伍。在當前紀委“三轉”的新模式下，除應當加強紀檢監察部門工作人員的能力建設以外，也要提升紀檢監察整支隊伍的合力，注意加強對二級黨委紀檢委員、黨員中的黨風廉政建設督導員隊伍的培訓，充分整合監督資源，構建立體監督隊伍結構，以使提高監督合力落到實處。

參考文獻：

[1]李彤.中紀委駐教育部紀檢組長.約談人大等14高校紀委書記[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/0623/c1001-25188102.html，2014.6.23

[2]尹健.部分省級紀委派駐紀檢組長談履職——監督之劍越“磨”越鋒利[N].中國紀檢監察報，2015-04-21（3）.

[3]中央政治局.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，2013-11-23.

[4]中央教育部黨組.中共教育部黨組關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見[Z].教黨[2014]38號.

基金項目：2016年上海市教衛黨委重點課題：強化高校黨內監督機制的對策研究——基于“把紀律挺在前面”的視角。