淺談測繪手段與實現耕地保護動態平衡的關系

崔志喜

摘要：測繪技術在國土資源管理中已廣泛和普遍使用。保持耕地總量動態平衡，測繪技術是實現保護目標的有效手段。基層國土資源管理建設中的測繪事業應得到重視和加強，其有助于實現耕地總量動態平衡工作。

關鍵詞：測繪技術；耕地保護；實現目標；必要手段

國土資源部門作為國民經濟建設發展的重要支撐部門，法律賦予的職責不僅管理關乎國計的工業、交通、商業等用途的建設用地，還要管理關乎民生生存的農業用地。新的《中華人民共和國土地管理法》在第九屆全國人大常委會第四次會議1998年8月29日通過修訂完善后再次頒布實施，《中華人民共和國土地管理法實施條例》也同步修改實施，其中 “耕地保護”以整篇章節明確寫入法律法規。實施土地開發整理復墾保持耕地動態平衡的耕地保護職能正式明確為國土資源管理部門法定職能。

土地管理法要求嚴格落實土地用途管制制度，嚴格保護耕地，通過各種措施保持耕地總量動態平衡，嚴守國家耕地紅線18億畝。國家出臺各種鼓勵政策集約高效挖潛開發已有建設用地，實施占一補一，防止占優補劣，建設土地整治項目等等保護耕地措施，努力實現耕地總量動態平衡。國土資源部門在具體行使保護耕地權力和履行國家賦予的職責時離不開測繪技術的支撐。現就這些方面作一淺談：

1. 實現耕地保護動態平衡管理目標，測繪手段作用日益突顯

全面掌握國土資源家底實際情況是國土資源部門落實保護耕地職能的基礎。2008年正式啟動第二輪全國土地調查，第二次全國土地調查成果查清了每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權屬情況，為管理者提供了土地宏觀調控及國土資源管理中所需要支撐的基礎數據。國務院和國土資源部相繼出臺一系列加強耕地保護的有效政策，例如國土資源部公布2006年8月1日起執行的《耕地占補平衡考核辦法》、國務院2010年12月公布的《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）等，如何讓這些政策落地產生預期的監測監管效果，有效手段便是真實有效的測繪成果。

國土資源管理部門要對發生涉及所謂耕地動態平衡變化的地塊要有針對性的掌握地塊的準確地理位置，地塊內部權屬、地類分布、地面工程附著物、農業灌溉水源、道路等信息。通過補充耕地的來源地塊土地利用現狀調查，與有效工程建設投入土地整治后地類變化對比分析，驗收確認相應耕地質量等別，完成真正意義上的動態平衡，使占與補相協調，保障國家總量層面不減少。調查測繪的具體內容包括整治前后地塊內部相應地類面積，原有基礎設施情況如井、渠、路、電等配套情況與相應整治后的情況，并形成統一要求的圖件為確定耕地質量等別提供有效依據。建設用地的增減掛鉤根本目的也是要保護有限耕地資源，為防止出現建設用地虛減實增，弄虛作假，玩數字游戲，通過測繪手段用坐標控制增減范圍，并配合空間監測手段監督監管。

2. 實現耕地保護動態平衡管理目標，基層基礎測繪亟待發展

2002年測繪法進行修訂時，對測繪管理體制做出了較大修改，從原來的分部門管理體制，改為國家測繪部門的統一監督管理。2009年政府機構改革中，國家測繪局歸口國土資源部管理。測繪技術在國土資源管理中的運用占據著相當的比重，從全國到地方測繪的分層管理，各有側重符合我們的國情，不用贅述。

市縣級國土資源管理部門承擔著國土資源管理總量80%的職責，大量基礎性工作與測繪息息相關，但在市縣級測繪發展層面的狀況是測繪技術服務的能力與實際需求嚴重不匹配。本文作者在此希望社會各界呼吁國家應在市縣級建立完善的機構，投入專項資金，加強基礎測繪設施、設備、人才隊伍等方面的建設，為縣市級提供可以共享的測繪信息資源。目前，具體測繪業務準入已市場運作，這使測繪機構與測繪人才如雨后春筍蓬勃發展起來，但作為基層國土資源管理機構的公益性測繪事業發展滯后。隸屬于縣市級地方國土資源部門的測繪機構和人才發展狀況良莠不齊。事實證明，市縣級地方國土資源部門存在測繪力量的部門在日常管理上具有非常明顯的管理便捷效果，工作高效。

3. 實現耕地總量動態平衡目標，統一規范的翔實資料是基礎

所謂耕地總量動態平衡管理反映出來的是一種動態，要求管理者掌握的資料應時時更新，管理者和決策者才能做出正確的管理指令。目前，國土資源管理部門已利用網絡技術建立起如城鄉建設用地增減掛鉤在線監管系統、農村土地整治監測監管系統、占地補平衡系統對全國耕地利用保護做到時時監管監測，這些數據的準確程度很大程度取決于測繪成果的準確。

實現耕地總量平衡，就必須做好兩件事：一是由耕地變為非耕地數量的減少，另一個是由非耕地變為耕地的增加補充。由于我國的國情所限，耕地資源是中華民族的生存根本，關于民族的生死存亡的大事，必須執行最嚴格的耕地保護制度。因建設需求占用土地，是耕地減少的主要原因。不能無節制不加選擇的隨意占用耕地，如何控制和減少，必須制定出精細的總體性規劃，其中測繪技術是必須。通過測繪手段形成準確的基礎圖件，劃定可開發建設范圍與嚴禁開發范圍加強耕地保護。大家熟知的香港是世界上典型的人口密集度高的地方，但是香港發展建設至現在仍有大片的耕地存就是土地用途管制性使用的典范。在耕地補充增加上，必須通過測繪的手段來進行行之有效的監管，使補充的數量不能少，質量不降低。使土地使用者在取得占用土地收益的同時，必須承擔補充耕地的責任。防止其占優補劣，占多補少。以上如沒有統一規范的翔實基礎測繪圖件支撐，根本無法實現監測監管的目標。管理層面應制定具體統一的圖件圖例、比例尺寸、統一坐標系統以及統一的評價系統等對耕地總量動態平衡進行系統保護。

4. 新測繪技術的運用，助力實現耕地保護動態平衡管理目標

在耕地保護動態平衡監測中可采用先進的測繪技術有：如GPS全球定位系統、無人機航拍、數據建模技術等。

現在國家在農業耕地保護方面的投資力度逐年增加，本文作者所在的旗縣近年的僅國土一部門投資耕地整治項目資金就已有上億元，整治面積達10萬畝以上。如此大的規模投資，如沒有測繪圖件支撐情況會是怎樣很難想象，測繪技術特別是新的測繪技術手段必須在耕地保護中得到應用。

舉例土地整治項目，為保障國家資金投入后的實效和項目區受益群眾的需求，必須有科學的可行的規劃設計，必須開展土地整治規劃的前期測繪工作。在土地整治的前期測繪工作中采用全國第二次土地調查成果土地利用現狀圖并結合最新遙感影像資料，加上采用GPS全球定位系統GPS—RTK作業方式，采集野外數據，利用地形地籍成圖系統CASS繪制形成較翔實的現狀地形圖。而后將此圖交由設計部門設計出符合實際情況的土地整治設計圖紙來滿足土地整治的要求。

測繪勘測中采用GPS全球定位系統GPS—RTK作業方式的優點是：

（1）GPS—RTK測量可以全天候作業，能大大縮短作業周期；

（2）GPS—RTK測量可和國家坐標系統聯測，形成符合設計要求的1980年西安坐標系的測量成果；

（3）GPS—RTK測量采集的野外數據可以快速地導入CASS地形地籍成圖系統，人工干預少，人為錯誤發生的概率很低，形成高質量的數字化現狀地形圖成果；

（4）GPS—RTK測量成果的精度均勻，無累積誤差，測量質量可靠；

綜上所述，當前的耕地保護與新的測繪技術息息相關，相輔相成。當然現代的測繪技術已不再是以前狹義的平面測繪，還應包括空間立體影像測繪。在耕地總量動態平衡保護監測監管中，國土資源遙感衛星在空中實時產生的遙感影像，可以做到時時動態監測監管，對全國耕地變化情況做出研判和分析及有針對性的點、線、面狀圖斑做出重點監測。測繪技術將逐步在國土資源管理中得到重視，成為保護耕地實現動態平衡的一種最有效手段。

參考文獻：

[1] 《中國耕地保護的體制與政策研究》南京農業大學公共管理學院教授 吳群.

[2] 《測繪學概論》寧津生、李德仁等.

[3] 魏興加. 數字化測繪技術與地質工程測量的相輔相成[J]. 西部資源， 2015（5）：4-5.