精準扶貧的實踐困境與路徑選擇
——兼析云南省精準扶貧調查

范建偉，王云龍

（1、云南民族大學，云南 昆明 650504 2、云南省扶貧辦，云南 昆明 650051）

精準扶貧的實踐困境與路徑選擇
——兼析云南省精準扶貧調查

范建偉1，王云龍2

（1、云南民族大學，云南 昆明 650504 2、云南省扶貧辦，云南 昆明 650051）

精準扶貧是目前中國減貧的新戰略。但在此過程中，存在著扶持對象不精準、扶持措施和扶貧資金的針對性不強、精準管理上存在一些漏洞、精準考核機制不完善等問題。實施精準扶貧戰略，既需要解決出現的問題，又需要通過合適的路徑和創新機制來達到減貧脫貧的目的。

精準扶貧；反貧困；對策研究

一、引言

7000萬貧困人口、14個連片特困地區、592個國家級扶貧開發重點縣、每個月減貧人數100萬才能實現2020年現行標準下的全面脫貧——這是中國目前面臨的貧困現狀，如何擺脫貧困是目前亟待解決的一個最突出的難題。

經濟增長是減少貧困的強大力量（世界銀行，2000），但隨著經濟增長帶來的“滴涓效應”減弱，加上以地區為主導的扶貧開發存在無法瞄準“誰是窮人”、“窮人在哪”、“如何幫扶”等問題，同時，也存在著扶貧資金和項目指向不準、扶貧退出機制和扶貧監管機制不完善等問題，中國的減貧拉開了精準扶貧的序幕。精準扶貧旨在通過“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”，采取針對性更強的幫扶措施，做到“對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到位精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，實現“精準脫貧”。

目前，關于精準扶貧的學術研究方興未艾，近幾年出現的比較多。大體分為三類。一類認為精準扶貧主要強調措施的精準（汪三貴，2015；AmartyaSen,1981），重點闡述了精準扶貧是為抵消經濟減貧效應的下降而必須采取的措施，將成為未來中國農村扶貧的主要方式（汪三貴，2015）。二類則認為精準扶貧主要強調扶貧對象的“瞄準”。朱玲（1996）和徐軍（1998）認為要瞄準貧困對象，前者從云南少數民族地區的扶貧戰略著手，認為扶貧計劃實施的制度安排應該盡可能瞄準貧困人口，減少滲漏，使得貧困人群直接受益；后者則批評了區域開發式扶貧戰略沒有充分針對性，指出扶貧應從區域定位轉向瞄準貧困村和貧困戶。王艷慧（2015）等基于空間信息技術的應用，分析了貧困村和貧困人口精準識別的過程。三類則認為精準扶貧主要強調扶貧資源的“瞄準”（黃承偉、覃志敏，2015；王思鐵，2014）。董家豐（2014）和王思鐵（2015）認為精準扶貧應該瞄準對象和方式。前者重點闡述了“扶貧對象、措施和效果”的精準，后者則認為精準扶貧是針對不同貧困區域環境和貧困戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精確管理的治貧方式。

綜上所述，精準扶貧的理論研究和學術探討研究較少，且現有的研究還存在以下不足：（1）僅僅是在扶貧開發中夾雜著對扶貧精準化的思考，并沒有將精準扶貧作為獨立的主題開展分析和探究，在一定程度上造成了目前精準扶貧理論和實踐相對脫節的狀態；（2）精準扶貧研究目前仍停留在前期的摸索，如扶貧對象的瞄準借貸，應用于農村地區精準扶貧實踐的研究還較少。目前各個省份都開展了精準扶貧的開發工作，但從目前的實施情況看，也存在著一些影響精準扶貧效果的困難，需要通過機制創新加以解決。本文通過對云南省8個扶貧開發重點縣的實地調研，通過焦點組訪談法、重點人群訪談法、案例分析法等相關質性研究方法，力圖找到“精準扶貧難在哪？如何解決？”等問題的答案。

二、實施精準扶貧的實踐困境

精準扶貧旨在通過“四個精準”（精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核）和瞄準特定的貧困區域和貧困對象，實現扶貧成效到村到戶，見圖1。但從目前精準扶貧成效來看，面臨的突出問題是扶持對象不精準、扶持措施和扶貧資金的針對性不強、精準管理上存在一些漏洞、精準考核機制不完善。

圖1 精準扶貧內容圖示

1、在精準識別方面的實踐困境

其一，按目前的識別標準和規模，部分貧困戶和貧困村被排斥在建檔立卡范圍外。建檔立卡是精準識別的基礎環節，也是實施精準扶貧最重要、最基礎的工作。目前，國家是按照2010年農民人均純收入2300元作為農村貧困的識別標準，然后由各省、自治區、直轄市在確保完成國家農村扶貧標準識別任務的基礎上結合本地實際，按本省標準開展貧困戶識別工作。但實際工作中，統計農戶收入是一件復雜的事情，如何核實農民人均純收入較為困難，如很多外出打工農民收入參差不齊，且不愿意透露真實收入，很難把握其實際收入情況。在此情況下，對貧困對象的識別采取了自上而下、規?？刂?、逐級分解的辦法。具體方法如下：國家統計局、國務院扶貧辦根據全國74000戶住戶調查得到抽樣調查數據，在此數據基礎上測算出上年末全國農村貧困人口規模數、貧困人口減少數等相關數據，并將相關數據具體分解到各?。ㄊ小⒆灾螀^），再由各?。ㄊ?、自治區）統計、調查、扶貧部門共同測算分解到縣，各縣再分解到鄉、村，最后村一級根據分解的指標數，按照相關識別程序開展建檔立卡貧困人口識別工作。這就存在著貧困人口實際數量與貧困人口規?？刂茢挡环系那闆r，這是最根本的也是難以突破和解決的問題。尤其是在云南這樣的“老、少、邊、民、窮”的省份，截至2015年底，云南仍有471萬貧困人口、88個貧困縣，分別居全國第二位和第一位。盡管國家給予了很大支持，但在規模控制的情況下，還有部分農戶和貧困村被排斥在建檔立卡范圍之外。

其二，識別標準附近“臨界農戶”(nearpoor）難以確認。在把最貧困部分識別出來后，在每個省份內部，由于各縣（區）內村與村、戶與戶之間“差不多”的情況比較突出，大部分農戶收入相差不大、整體發展水平相近，如何識別這部分農戶中誰是建檔立卡戶存在一定困難。即使嚴格按照收入指標來識別農戶，也面臨著農戶“差不多”水平時的取舍困難，導致一些地方只好采取平均主義的做法來應對這些矛盾，給今后精準扶貧工作留下后遺癥。此外，由于不同地區經濟發展水平高低不一，有些經濟發展條件較好地區的貧困戶甚至比經濟發展條件較差地區的非貧困戶更為富裕的情況，但這種情況目前沒有引起太大的關注。

其三，在識別過程中工作程序不夠規范。精準識別旨在修正一些地方平均主義的傾向，但在調研中發現，一些地方存在著宣傳力度不夠、識別流程敷衍了事、識別結果不公開公示等問題。導致真正的貧困對象無法成為建檔立卡戶，影響了精準識別工作的開展，一些貧困地區的社會和諧穩定受到了一定程度的影響。

2、在精準幫扶方面的實踐困境

其一，精準幫扶措施缺乏差異性和靈活性。由于建檔立卡戶的貧困程度、致貧原因和減貧需求存在顯著的區別，如致貧原因存在因病致貧、因災致貧、因學致貧等，救助方法有生產救助、學業救助、低保救助等，減貧需求存在房屋改造需求、小額信貸需求、農業實用技術需求等，這就客觀要求精準幫扶的措施必須因戶而異、分類施策。對于赤貧人口，可通過低保和社會救助等措施保障其基本生活條件；對于生活在生態條件惡劣的貧困人口，可通過易地搬遷、整族幫扶等實現異地脫貧；對于有能力參與產業扶貧的貧困人口，可因地制宜、逐村逐戶制定幫扶措施；對于勞動力資源稟賦較好的地區，可通過發展特色產業和勞動密集型產業來吸納勞動力就業。此外，在實地調研中發現，有的幫扶活動存在著“重前期生產，輕后期銷售”的情況，重點集中在生產環節（擴大生產規模、更換農產品品種等），而忽略了農產品營銷層面的幫扶，導致產品銷售難的現象，一定程度上挫傷了農民的生產積極性。

其二，精準幫扶門檻設置高。在精準幫扶的過程中，往往會出現“幫富不幫窮”的現象，原因是幫扶的門檻設置高，很多深度貧困農戶往往有心無力。如不少產業幫扶項目在產業規模、技術和配套資金上對貧困戶提出了入門要求，導致真正需要幫扶的貧困戶被排斥在幫扶之外。例如，云南省貧困農戶大部分在邊遠、高寒、少數民族聚居區，這些地區距材料供應地遠，施工環境差，項目實施成本較高，且自身發展資金匱乏。由于這些深度貧困戶無法投入一定的自籌資金，就難以獲得專項扶貧項目扶持。

其三，一些專項扶貧項目補助較低，扶貧資金使用缺乏針對性。有效利用扶貧資金是實施精準扶貧的支撐力量，但是一方面，很多專項扶貧項目補助標準過低，按照扶貧項目資金補助標準，只能降低建設標準、壓縮建設規模，致使一些扶貧項目建設不完整，影響了扶貧資金效益的發揮，難以達到扶持貧困戶的目的，影響項目實施。如大理州巍山縣基礎設施按戶均5萬元的標準補助，但實際工作中，要把一些村寨的水、電、道路和文化廣場、醫務室等全部配套起來，戶均配套補助只能滿足一半資金的要求，難以滿足實際需要。另一方面，根據“兩項制度銜接”的要求，幫扶資金的70%要用于貧困戶，進入貧困戶的70%的資金要用于產業發展。在云南省的扶貧貼息貸款中，要求建檔立卡貧困戶的占比達到70%以上，但很多建檔立卡戶由于自身發展的限制無貸款意愿，非建檔立卡戶又不能享受扶貧貼息貸款，這就限制了扶貧資金的使用效益。

其四，幫扶模式單一。目前，精準幫扶措施主要側重在傳統的種養殖業，很少根據貧困戶所處的環境和優勢來支持一些新的減貧手段，如鄉村旅游、紅色旅游、休閑農業、電商扶貧甚至碳匯等（黃承偉，2015）。由于幫扶模式單一，貧困戶只能在傳統的行業中尋找脫貧機會。另外，在目前的幫扶工作中有些地區存在“重物質幫扶，輕精神層面的幫扶，部分貧困戶的主觀能動性不足”的現象。具體表現在一方面少數因自身發展積極性不夠的貧困戶享受到各種幫扶政策，產生“等靠要”思想；另一方面也挫傷了靠自身努力擺脫貧困的農戶的發展積極性，導致其對精準扶貧工作的不認可，甚至否定。

3、實施精準扶貧動態管理的難度較大

其一，對建檔立卡扶貧對象實施動態管理的難度較大。對建檔立卡的扶貧對象實施動態管理，面臨諸多困難和挑戰。首先是暫時性貧困人口占比高，貧困人口呈動態趨勢。在國家貧困縣中農村貧困群體大部分為暫時性貧困，若分別以2000年人均收入625元和874元為貧困線標準，則暫時性收入貧困占總體貧困的比重分別是91.34%和76.86%（岳希明、李實，2007）。由于農村經濟存在弱質性，貧困戶抗風險能力差，一場天災人禍都足以導致脫貧人口迅速返貧，因?。模┓地?、因老返貧的現象突出。其次是貧困動態監測與扶貧系統的建檔立卡工作實現“無縫對接”難度大。表現為國家調查系統如何與建檔立卡貧困戶的“當年脫貧退出”“當年返貧進入”及“當年死亡、新生人口”狀況實現動態管理、有效銜接困難突出。

其二，建檔立卡貧困戶面臨“進入容易，退出難”的困境。首先，從貧困戶動態識別來看，極少數地方迫于減貧壓力，在動態管理中出現了貧困戶“只有脫貧退出、沒有返貧進入”和“當年返貧進入”人口少、“當年脫貧退出”人口多等一些不符合實際情況的問題，加大了貧困戶的動態識別難度。其次是有的地區還沒有建立統一完善的扶貧信息系統平臺，因此很多信息無法整合利用，無法瞄準“誰是窮人、窮人在哪、致貧原因是什么、如何制定幫扶措施、幫扶情況進展如何、幫扶效果怎樣”等關鍵問題，導致一些真正的貧困戶無法參與到精準扶貧過程中，還有相當一部分的貧困戶存在著幫扶不利的問題。再次，少數貧困戶在享受到精準扶貧的政策后，充分意識到扶貧政策給其帶來的好處，存在著符合脫貧條件但不愿意脫貧退出的情況，甚至在退出調查過程中故意壓低、虛報、瞞報收入情況。

其三，扶貧項目資金的監管有待加強。扶貧項目的責任、權力、資金、任務“四到縣”制度建立并推廣以后，縣級有了較大的自主權。但另一方面，扶貧項目資金的監管還存在著一些問題，諸如實施細則不甚明確、資金整合難度大、項目管理經費不能滿足實際工作需要等等。

4、精準扶貧考核實踐困境

目前分級考核的方法主要集中在對貧困縣的考核上，而鄉鎮、村級及幫扶單位進行自我考評。問題是有些地區存在貧困縣炫富的現象，扶貧考核沒有起到真正的導向作用。另外，在考核體系指標的科學選取上，缺少一些關鍵性的指標，如幫助貧困人口增加收入、減少貧困人口數量、降低貧困發生率、改善生產生活條件等指標；從考核手段上看，主要是落實情況的督查考核,大多采取的是季度分析、半年督查、年度考核和項目觀摩、隨機訪查、暗訪等方式，而第三方評估的監督和考核不到位，有的還在探索之中。另外，部分地區還存在考核過程不透明、考核結果存在偏差等問題。

在實地調研中發現，各級政府和相關部門對基層部門考核較多，導致基層扶貧部門工作人員花費了大量時間精力用來應付考核，而牽制了其投入到精準扶貧工作的時間精力。

三、創新精準扶貧機制的路徑探索

第一，完善精準識別動態管理機制，利用網絡平臺加強扶貧對象動態管理。在精準識別的過程中，除了收入指標，還要把多維貧困指標納入識別指標體系，使得指標具有可操作性和較高的精準度。制定和構建適合當地的貧困識別指標體系，建立貧困指數，按照“縣為單位、規?？刂啤⒎旨壺撠煛⒕珳首R別、動態管理”的原則，完善建檔立卡戶的信息管理網絡系統，錄入并整合相關信息，對“返貧及時納入、脫貧及時退出”的人口及時更新和管理，真正做到“有進有退”，實現扶貧對象的動態管理，并及時分析數據,指導調整精準扶貧政策著力點。

第二，地方政府要創新精準幫扶長效機制。除了常規的幫扶措施，還可根據各個地區的差異性有針對性制定個性化、菜單式、可操作的脫貧方案，提高扶貧資源使用效益。云南省在易地搬遷過程中，根據貧困程度，實行住房差別化的補助補貼政策，優先搬遷建檔立卡戶。此外，在少數民族聚集地區，由于生態環境保護和扶貧開發存在一定的矛盾，政府可積極推進“綠色減貧”來幫扶貧困地區，即實行以生態環境保護為出發點的減貧新戰略。

第三，完善精準管理系統?？山柚鲐毚髷祿ㄔO、GIS（地理信息系統）、物聯網等信息系統，依據貧困發生率等指標，建立多層次的精準扶貧大數據平臺，構建統一的運行監控體系、協調體系和綜合決策體系，直觀反映貧困人口的分布情況、致貧原因、脫貧路徑及脫貧情況，打破“信息孤島”，為精準扶貧工作建立基礎。如貴州省探索實施的扶貧云系統可有效解決精準扶貧中出現的監管難和評估難的問題。另外，可引入鏈條式管理，構建扶貧資金和項目的監管制度，構建透明化的運行機制。

第四，研究建立精準扶貧開發效果評估機制。從評估方法上要建立科學合理的開發效果考核指標體系，合理設定考核權重；從評估管理上要對貧困戶和貧困縣實現“有進有退”，且要進行分階段評估，全面比較和系統分析扶貧績效。根據評估結果，決定其保留或退出貧困戶或貧困縣范圍；從扶貧項目評估上要進行經濟績效、社會績效和生態績效的綜合評估，建立合理的激勵獎懲機制。積極開展精準扶貧工作成效的第三方評估，充分發揮第三方評估的督查、巡查作用，減少扶貧工作中的道德風險和逆向選擇，為科學轉變扶貧工作方式奠定基礎。

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（責任編輯：王玲玲）

云南省哲學社會科學研究基地項目，云南省農村精準扶貧的現實困境、路徑選擇與對策研究；編號：JD2015YB14。