試論約翰·肯尼迪時期的環境保護政策

莫倩倩

摘 要：約翰·肯尼迪時期繼承了兩位羅斯福總統的環境保護政策，提出了一系列關于控制水和空氣污染、土壤保護、資源發展、國家公園體系擴展等環保措施。肯尼迪提出的很多環境政策具有重要意義，順應了1960年代的社會狀況，對約翰遜時期環境政策的繼續產生了積極影響，推動了環保運動的發展和70年代環保高潮的到來。

關鍵詞：肯尼迪；環境保護；政策

國內學者們對約翰·肯尼迪時期的政策研究，多傾向于傳統安全領域的研究，將肯尼迪的政策放到美蘇爭奪的冷戰背景之下，研究國家的政治和軍事安全，從非傳統安全角度來研究肯尼迪時期的政策的學術成果較少，尤其是在全球性環境問題日益引起世界各國的關注，國家之間為謀求解決環境問題而不得不采取共同的努力來應付這一問題的情況下，環境安全的重要性被提到了前所未有的重要高度。而國外史學界，“最近幾年中，學者們對美國在國家范圍內的保護政策取得了重大的研究。事實上，對20世紀每一位總統的保護活動都進行了研究，但約翰？肯尼迪政府的努力卻得到了較少的關注。”因此，本文試圖探討一下肯尼迪時期的環境保護政策。

提到環境保護，人們最經常想到是西奧多·羅斯福和富蘭克林·羅斯福兩位總統。肯尼迪雖不是人們第一個想到的環保總統，但他確實繼承了環境保護的衣缽。肯尼迪聲稱，“我希望2000年住在這里的美國人能感覺到……從富蘭克林？羅斯福和西奧多？羅斯福手里接手國家的我們將傳給下一代一些東西……所以我希望治理我們的河流。我希望開拓我們的疆土……我希望，通過農民和政府的共同努力，我們要提供保證他們安全的方案。”從這段話中，可以看出肯尼迪對繼承兩位羅斯福總統環境政策的決心，以及環境保護的具體計劃。

1962年蕾切爾·卡遜女士的專著《寂靜的春天》一書發表，書中詳述以DDT為代表的化學殺蟲劑的隨意濫用對周圍環境造成的危害。她的書一經發表，立即成為當時的暢銷書，在美國社會引起了軒然大波。這本書不僅改變了美國人看待自己的方式，更改變了與周圍環境的關系。“在1962年8月29日的總統新聞發布會上，他（指肯尼迪）被問及有關“對DDT以及其他殺蟲劑廣泛使用”的問題。接著又被問道是否會去農業局和公共衛生署“對這種情況仔細研究一下，他答道，“是的，我知道它（指殺蟲劑）的存在，當然，我認為，自從卡遜夫人的書出版以來問題變得更嚴重了，但他們正在調查這件事。”卡遜的廣受歡迎和《寂靜的春天》提出的中心問題促使肯尼迪命令他的科學顧問委員會調查有關殺蟲劑的事。1963年5月，委員會的報告結果要求對殺蟲劑的使用進行限制。對此，肯尼迪命令將調查報告的建議付諸實施，這一舉動使得農業局停止噴灑方案，食品和藥物管理局審查食物供應中殺蟲劑殘余的可接受限度。由此可見，《寂靜的春天》對肯尼迪的環境保護措施的影響，它標志著美國現代環保運動的產生。

肯尼迪注意到1960年代與西奧多？羅斯福和富蘭克林？羅斯福所處時代的不同。為了使環境運動保持勃勃生機和強大的力量，他看到生活在20世紀60年代的人們肩負著特殊的任務。肯尼迪認為，20世紀60年代是一個人口增長迅速的時代，這導致對自然資源過多的需求，從而引起木材資源、水資源、礦物資源、能量、燃料資源和表層土壤的減少。因此，20世紀60年代這一代人要做的不僅僅是保護自然資源。肯尼迪在1963年懷俄明州的一次演講中指出“在森林和湖泊的四周放置帶刺的鐵絲網，提倡礦物儲存以及對資源利用進行法律和規章制度的限制是不夠的……現在我們的主要任務是提升對環境的理解達到在享用它的時候不損壞它，在使用它豐富資源時不使其價值有所貶低的程度。”這些都表明肯尼迪注意到20世紀60年代的特殊性，能緊跟時代的步伐，做到與時俱進，這必然意味著與之前總統在環境保護政策上的不同。

肯尼迪認為，保護自然資源是美國保持世界影響力的關鍵。他說“我們未來的偉大和力量有賴于對自然資源持續的豐富利用”。他深知保護自然資源對美國的重要性。

肯尼迪就職總統的三年中，進行了廣泛游歷。例如，去西部的旅行，肯尼迪總會將重點放在保護水資源的需要上。其次，肯尼迪經常發表演講，他一共發表了15次演講。在他的演講中，他擔憂地表示環境問題的復雜性在于其不僅僅是個地區問題。雖然他認識到這個事實，但他也知道并不是所有東部人都對西部的水源短缺表示同情。他不斷提醒人們環境保護可能造成的東西方之間、城鄉之間、地區之間潛在的分裂，警告“只要我們與每一個團體、地區、各個州的每一部門保持分擔，這個國家就將永遠屹立。” 1963年9月28在拉斯維加斯的一個演講中，他說道：“以我過去的經歷向你們保證，坐在華盛頓的桌子前，閱讀有關人口增加和對水資源需求的統計資料是多么有用。對總統、參議員、眾議員、公民而言，沒有比飛到西部去看看哪里是綠色的，哪里的水資源豐富，哪里是干旱的，哪里沒有水這樣的教育更好得了，然后你就能理解州長和參議員所說的真相：”水是增長的關鍵，水的合理利用是美國西部發展的必要條件。”

我們可以通過任命的參謀人選來判定總統的目的和政策傾向。特別是這兩個——肯尼迪的農業部長奧維爾·弗里曼，以及內政部長斯圖爾特·李·尤德爾——這兩個人對肯尼迪政府積極的環境政策是至關重要的。弗里曼還是明尼蘇達州州長時就為所在州做出了保護環境的努力，他在保護土地和水資源上也很積極。

尤德爾是肯尼迪時期另一較為重要的人物。在1963年寫的書《安靜的危機》中，斯圖爾特？尤德爾指出，美國正處在一個關鍵時期，需要作出決策以免環境狀況繼續惡化：“我們生活在這樣一片土地上：美麗正在消失，丑陋不斷增加，公共土地不斷縮小，以及由于污染、噪聲、枯萎而導致的整體環境日益減少。”約翰？肯尼迪在給《安靜的危機》這本書寫的序言中表明他如何受到尤德爾先生的影響：“我們生活的經濟標準在提高，但我們生活的環境標準——我們對自然的使用和對它的尊重——正在惡化。正如尤德爾所說，我們曾經美麗的國家，正面臨著變成“丑陋的美國”的危險。長期的影響不但會降低國家生活的質量，而且會減弱國家權利的根基。這種危機可能是安靜的，但是十分緊迫……我們必須擴展保護的概念，以便滿足新時代迫切的問題。”

肯尼迪在1962年3月1日遞交給國會的特殊咨文中，給予荒野保護以“優先關注”，1964年的荒野保護法案規定在國家森林中建立910萬受聯邦政府保護的荒野，在美國歷史上第一次定義了“荒野”的概念，強調它“是一個土地和生命共同體不受人類妨礙的地區，人類是不居留的訪客。法案禁止在荒野地區建立任何的道路或建筑物這類東西。”雖然這個法案8年后才被通過，但它是美國法律上的一個里程碑。肯尼迪另一項重要的提議是成立土地和水保護基金法，聯邦政府通過該法案可籌集更多的資金以保護土地和水資源。《土地和水保護基金》是自然資源保護史上的轉折點，當休閑娛樂地區不足或流動的富裕人口尋找更多時間用來休閑時，基金法為國家公園體系的擴展提供了資金來源。

1962年向國會遞交特殊咨文中，肯尼迪總統以強調人口增加給自然資源帶來的的巨大壓力和公民應如何為此做準備為開端。因為獲取自然資源是維持這個民族的關鍵。他在咨文中清楚地表示，公眾需要阻止“廢物和掠奪”同時，“保護、改善、恢復所有自然資源的質量和有用性。他希望保護方案是一個完整的計劃，覆蓋所有的自然資源——“空氣、水、土地；燃料、能源、礦物；土壤、森林、飼料；魚以及野生動植物。”

肯尼迪多次表達了對環境問題的擔憂。1963年的國情咨文演說上，他警告國家公園和娛樂場所的過度擁擠，并告誡公園參觀者人數的過多將使公園現有設備的負荷過重。1961年到1963年期間，約翰·肯尼迪發布了19條有關保護環境的行政命令。其中3條涉及放射性現象，4條是有關公共土地使用；9條有關國家森林和公園，剩下3條涉及普通的環境問題。

肯尼迪也重視科技對環境的作用。他指出，科技是成功的環境管理的關鍵：“我希望……我們接管由上帝和大自然賜予的這個富裕國家，通過科學來改善它，為自然資源找到新的用處，使維持美國生活水平的穩步增長成為可能，并以捍衛自由的名義把它推向全世界。”為了維持美國人的生活質量以及在軍事和經濟上的領導地位，就必須利用科學和技術來保護環境，發展新能源，特別是核電站。對肯尼迪而言，科學變成了“保護的仆人”，應該被用來“設計土地管理的新方案，以使我們有能力保護這個綠色的環境，這對我們所有人而言意義重大。”

肯尼迪在任職的三年里，雖未能比上兩位羅斯福總統的資源保護記錄，但取得的成就也令人欽佩。大體上，他們堅持強調資源利用的傳統議程，包括公共娛樂，國家公園系統的擴展。他們創建了戶外娛樂署，建了三個國家海濱公園，為取得額外的娛樂土地設計了財政策劃，重新恢復了杜魯門和艾森豪威爾時期忽略的開墾和娛樂項目。

除了約翰遜的偉大社會外，肯尼迪政府是戰后最關心環境事業的政府，盡管肯尼迪的言辭比實際行動更多，他為保護事業進行的西部旅行也頗受爭議，但他對環境保護有著自己堅定的理解和憧憬，為約翰遜時期環境保護的繼續鋪墊了道路，促進了美國現代環保運動的發展。

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作者單位：

上海大學