基于委托—代理視角的國有資本經營預算制度完善

王峰娟+張瑤

摘要：文章基于委托-代理的角度，從國有資本經營預算委托代理關系鏈條所帶來的委托人和代理人目標函數背離入手，對國有資本經營預算中可能存在的道德風險、逆向選擇及共謀行為等進行了具體的分析，并分別從激勵與約束機制的角度提出了對于完善我國國有資本經營預算制度的一些建議。

關鍵詞：國有資本經營預算 委托代理 激勵約束

一、引言

1949年以來，我國對于政府與國有企業之間分配關系的探索和改革從未停歇，并先后歷經“政企合一”高度集權時期（1949—1977年）、“擴權讓利”時期（1978—1985年）、“兩權分離”時期（1986—1992年）、“政企分開”時期（1993—2002年）和“政資分開”時期（2003—目前）。2007年發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的的意見》（國發[2007]26號）（以下簡稱《意見》）使國有資本經營預算制度正式建立，終結了長達13年對國有企業只征稅不分紅的制度，也使政府與國有企業之間分配關系改革邁進了一大步。

然而自國有資本經營預算制度正式實施至今的近九年時間里，社會各界對其的爭議和探討也從未停止，不同的聲音主要表現在國有資本經營預算的定位、政策功能、編制原則、編制主體、收入管理、支出管理等方面。而理論界認為當前現行的國有資本經營預算制度存在的問題主要集中在收益范圍和比例、支出的投放領域和主要形式以及制度的不夠健全上，這也為國有企業資本經營預算研究提供了一個方向，或者說這些問題正是當前在理論上亟待解決的。

《意見》中對國有資本經營預算的定義為：“國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分”。據此定義，國有資本經營預算的實施主體為國家（即所有者或者說是委托人），其所要取得的國有資本收益來自于經營者或者說是代理人的經營，這一過程體現了一種委托-代理關系，并且國有資本經營預算中的委托代理關系并非簡單的單層關系，而是復雜的多級關系。

本文正是希望從這種復雜的委托代理關系出發，根據激勵-約束機制提出可能的解決措施，以期能夠完善我國現有的國有資本經營預算制度。

二、委托-代理理論與國有資本經營預算

20世紀60—70年代，Wilson（1968）、Ross（1973）、Mirrless（1974）等從“黑匣子”中深入到企業內部組織的研究中，創立并發展了委托代理理論。在現代經濟學中，委托代理關系被看作是一種契約，它指的是一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者即委托人，被授權者即代理人。由于委托人和代理人是兩個有著不同目標函數的主體，且存在信息不對稱，使得委托人對代理人背離其目標函數的行為難以監督，進而容易發生代理人損害委托人利益的情形。委托代理理論的核心就是研究在利益沖突和信息不對稱下，委托人如何設計出最優契約來激勵代理人（Sappington，1991）?，F在，該理論也常被用來探討國有企業中所有權與經營權分離的問題。

顯而易見，國有資本經營預算中也同樣存在多層次的委托代理關系。對于我國而言，國有資本為全民所有，作為終極所有權人的全民也是初始委托人。然而，讓全民來直接管理國有資本是不現實的，因此通過全國人民代表大會將國有資本委托給各級政府來經營和管理，各級政府又通過其設立的國有資產監督管理機構將國有資本授權給國有企業集團（或國有資本運營公司），最終國有資本運營公司又將國有資本委托給國有企業經營，至此，國有企業成為最終代理人。如此多層次的代理鏈條，加深了各級間的信息不對稱程度，必然引發代理問題；同時，鏈條的中間層級既有代理人又是委托人的雙重身份，易于引起共謀行為和腐敗問題。同時，終極所有者虛位也在很大程度上使委托代理關系中的不確定性提高，代理人偏離委托人目標的可能性和風險增大?；诖?，必須建立行之有效的國有資本經營預算監督及評價制度，來緩解信息不對稱問題。此外，從委托代理角度來看，實行國有資本經營預算制度，也可以減少管理者可支付的現金流，進而有效抑制國有企業的過度投資和緩解代理問題。

三、委托代理問題在國有資本經營預算中的具體表現

《意見》表明我國現行的國有資本經營預算是一種收支預算，下面主要圍繞國有資本收入管理、支出管理以及預算的編制、審批、執行和評價的過程進行。

（一）收支管理

1.收入范圍。根據《意見》，國有資本經營預算的收入是指各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業（即一級企業，下同）上交的國有資本收益，主要包括五類：一是國有獨資企業按規定上交國家的利潤；二是國有控股、參股企業國有股權（股份）獲得的股利、股息；三是企業國有產權（含國有股份）轉讓收入；四是國有獨資企業清算收入（扣除清算費用），以及國有控股、參股企業國有股權（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）；五是其他收入。國有企業的管理者作為國有資本的終極代理人，與國有資本的委托人的利益顯然并不一致，與上交國有資本收益而言，將更多的收益留存于企業對它們而言有以下益處：一是控制更多的資源有利于增加管理者的控制權，一方面在心理需求上迎合了個人追求更大權力的欲望，另一方面增加了他們對資金的自由裁量權。二是擁有更多的自由現金流為管理者通過追求更大的投資規模（可能是扭曲的過度投資）來達到追求個人利益的目的提供了客觀能力。三是為管理者增加在職消費提供可能。

以上分析說明了作為理性經濟人的國有企業管理者有動機最大化留存于其所控制企業中的國有資本經營收益。而《意見》中所規定的國有資本收益范圍為實現這種動機提供了可能，這是因為：國有資本經營收益主要針對的是國有獨資企業，明確了其分紅比例，而對國有參股、控股企業僅征收股利、股息，并未進行有效規制。一方面，我國目前的國有獨資企業大多為大型的企業集團，經過多年的改制，其核心資產多集中于集團旗下的上市公司，在國有資本經營預算要求身為母公司的企業集團上繳利潤，企業集團往往會基于自身利益做出逆向選擇——將更多的利潤留存于由國家間接控股的其旗下的上市公司，以此來增加留在整個企業集團的利潤。另一方面，我國上市公司的分紅比例普遍較低，因此國有參股、控股企業在很大程度上可能也會因為代理問題的存在，而不分紅或少分紅，這直接導致了我國國有資本經營收益中來自于這一部分的數額很少。

2.收益收取比例。根據財政部網站上發布的《關于2016年中央國有資本經營預算的說明》，我國現行國有資本經營收益收取比例劃分為五類，分別為煙草企業（25%）、資源型企業（20%）、一般競爭企業（15%），軍工企業、轉制科研院所、中國郵政集團公司、中國鐵路總公司、中央文化企業和中央部門所屬企業（10%）以及政策性企業（免交）。Jensen（1986）的自由現金流假說指出，由于擴大企業投資規模會增加經理人可控制的資源，其在職消費與公司規模呈正相關，經理人有通過少支付現金股利而將更多留存利潤進行過度投資的動機。以往研究也表明，委托代理問題是國有企業進行不合理擴張的直接原因之一，而 魏明海和柳建華（2007）等研究指出支付現金股利可以減少經理人可支配現金流，從而抑制國有上市公司的過度投資。王佳杰等（2014）研究表明進一步提高國企分紅比例，有利于抑制國有企業過度投資，現有的國有資本預算制度無助于提升國有資金配置水平，這說明目前收益收取比例還不足以達到減少國企投資過度的作用。

3.支出方向。《意見》指出我國國有資本經營預算的支出范圍主要包括：一是資本性支出（根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要安排）。二是費用性支出（用于彌補國有企業改革成本等方面）。三是其他支出。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要將國有資本經營預算更多用于保障和改善民生。《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發[2015]63號）中又提出國有資本經營預算支出優先用于解決國有企業歷史遺留問題。根據上述文件，《關于2016年中央國有資本經營預算的說明》要求2016年中央國有資本經營預算除繼續加大調入一般公共預算用于保障和改善民生支出力度外，優先用于解決國有企業歷史遺留問題。

從下頁表可以看出，我國中央國有資本經營預算支出安排中調入一般公共預算用于保障和改善民生支出在絕對數與相對數都在不斷快速增長，然而占比仍舊不足20%。根據對于國有資本預算委托代理關系鏈的分析，我國的國有資本管理存在著終極所有權人虛位的現象，雖然全民共同管理并不現實，但是激勵全民形成所有者意識進行監督是可行的?，F有的國有資本預算支出范圍中能夠直接惠及全民的支出比例仍無法充分引導終極所有者進行監督，難以緩解代理問題。

（二）預算過程管理

曹艷杰（2010）對我國部門預算中的委托代理問題進行了分析，指出了我國部門預算中可能存在的共謀和腐敗問題，同樣國有資本經營預算也會存在上述問題。

根據趙文華等（1998）對共謀行為內涵的界定，國有資本經營預算中可能存在的共謀是在這樣一個具有委托代理關系的系統內，在國有資本編制、審批、執行和評價的過程中國有企業、國資委、財政部等相關代理人之間除了與初始代理人（全體人民）形成主契約外，他們之間也可能會為了自身的利益而達成私下協議，這種私下協議稱之為子契約。以預算支出為例，如果相關審批部門與支出申請部門之間達成共謀，給申請部門審批超出合理范疇的預算，同時自身的效用得以增加，這種共謀可以提升所有共謀者的效用狀態，可是這是以違反與全體人民之間的主契約為代價的。同理，該共謀行為存在于國有資本經營預算的各個環節，并且常常伴隨著腐敗問題。

四、基于激勵-約束機制對于完善國有資本經營預算的建議

Kiewiet and McCnbbins（1991）提出了以下四種克服代理問題的方法，第一是在契約設計上明確界定權利義務、責任范圍等；第二是事先篩選代理人；第三是要求監督及定期報告；第四是在制度上的制衡。本文結合以上方法和第三部分的分析，分別從激勵與約束的角度提出一些完善我國國有資本經營預算的建議。

（一）激勵機制

1.繼續加大民生領域預算支出。作為國有資本的終極所有權人，社會公眾從法理上也應為該收益受益人，將預算支出范圍更多的向能夠惠及民生的領域傾斜，符合所有權理論“取之于民，用之于民”的要求。特別是那些資源壟斷型的企業，他們所獲得的收益很大程度上都是基于本該屬于全民的稀缺資源，因此，這些企業應該在更大程度上使收益改善民生。同時，所有者缺位是我國國有資本經營預算中一大問題，如果能夠使全民切實感受到自身效用增加，他們也會對此更為關注，激勵他們進行監督，緩解所有者缺位情況。

2.構建更為合理的評價體系和制度。通過引入合理的評價體系和制度，特別是對各級代理人引入預算編制、審批、執行等的績效考評制度，使預算的情況和相關責任人的績效工資和晉升評價體系掛鉤，這樣一方面使代理人獲得一定的物質激勵，另一方面也是對代理人職業生涯發展的驅動，更加合理和完善的評價體系可以激烈代理人更好的為委托人服務。

（二）約束機制

1.擴大收益范圍，提高收取比例。從自由現金流假說的角度，減少代理人手中的資金，可以約束代理人的行為，減少代理成本，并緩解過度投資問題。當前我國國有資本經營預算的收益主要集中在國有獨資公司的利潤上，對參股和控股的公司僅獲取股息和紅利，這樣容易引起國有獨資公司雪藏利潤。同時，沒有對參股和控股上市公司的分紅進行強制要求，將更多的利潤留存于這些企業，不利于控制代理問題，也損害了國家利益，因此應該在保證其他股東利益不受侵害的前提下，對含國有股份上市公司的分紅作一些合理的要求，擴大國有資本經營預算的收益范圍。此外，提高國有資本經營預算的收取比例也可以減少代理人能夠支配的現金流，約束他們的行為，減少代理成本。

2.出臺更為詳盡的制度手冊。中央和地方各國有資本經營預算相關部門，應該分別結合自身實際情況，理順各級預算相關部門之間的權責界限，建立科學細致的預算支出標準，規范預算編制、審批、執行、調整和決算流程，最大限度上弱化在國有資本經營預算的過程中代理人的主觀職能，用更為嚴謹的制度取代各級代理人的作用，使預算全過程制度化、流程化，控制過程中的彈性和自由裁量權，特別是預算審批過程的尋租空間，以此來達到更好的實現國有資本經營預算目標的目的。

3.構建更為嚴格有效的監督體系。該體系應該包括事前監督、事中監督和事后監督，加強信息公開，最大程度上降低腐敗與尋租可能性，同時也要加大代理人違約的成本，從雙方面降低代理人做出損害委托人利益的行為。此外，還可以結合我國當前正在進行的混合所有制改革，在保證國有資產不會流失的前提下，引入一定的民營股份，讓它們共同進行監督。也可以在保證能夠將經營風險限制在可控的范圍的前提下，適度負債，一方面利用負債的杠桿效應，另一方面利用債權人進行外部監督，降低代理成本。

參考文獻：

[1]曹艷杰.基于委托代理模型的部門預算道德風險研究[J].財政研究，2010，（11）.

[2]陳少暉，朱珍.國有上市公司利潤分配與國有資本經營預算的建構——以鋼鐵行業為例[J].東南學術，2011，（6）.