編制政府財務報告助推政府會計改革

吳翊

摘要：隨著我國經濟環境的變化和財政管理體制改革的不斷深入，我國政府預算會計體系已不能滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展的需要，因此政府會計改革已成為我國會計改革的重點。編制政府綜合財務報告則是政府會計改革的重要組成部分。

關鍵詞：政府財務報告 政府決算報告 政府財務報表

一、我國政府會計改革的必要性及改革的主要內容

（一）我國政府會計改革的必要性

我國目前的會計體系由企業會計和政府會計組成，企業會計主要是核算和監督企業資金來源、運用、成本和費用，以及企業經營所得和財務成果，據以分析得失、改善經營管理，提高經濟效益的一種會計體系；政府會計是指用于確認、計量、記錄和報告政府受公眾的委托管理國家公共事務和國家資源、國有資產的情況，報告政府公共財務資源管理的業績及履行受托責任情況的專門會計。我國企業會計經過一系列改革，已基本實現了與國際會計準則的趨同；政府會計在1998年進行了一次重大改革，形成了以財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度在內的以收付實現制為基礎的政府預算會計制度。隨著我國經濟環境的變化和財政管理體制改革的不斷深入，我國政府預算會計體系已不能滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展的需要，因此政府會計改革已成為我國會計改革的重點。

（二）我國政府會計改革的主要內容

我國政府會計改革的主要內容有：建立健全政府會計法律法規、制定統一的政府會計準則、編制政府綜合財務報告、編制地方政府債務報告、修訂完善政府預算會計制度、推進行政事業單位財務制度改革、全面清理核實政府資產負債項目、建立政府會計信息系統。

二、我國政府財務報告制度改革情況

以收付實現制為基礎的決算報告制度主要反映政府年度預算執行情況的結果，不能全面、準確地反映政府資產負債和成本費用，不利于管控政府的債務風險。2013年黨的十八屆三中全會提出建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。2014年12月發布的《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》明確了建立政府綜合財務報告制度的重要意義、指導思想、總體目標和基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。2015年12月財政部發布了《政府財務報告編制辦法（試行）》《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》，這標志著我國政府財務報告編制工作進入操作起步階段。

三、政府財務報告與政府決算報告的區別

2015年11月頒布的《政府會計準則——基本準則》規定，政府會計由預算會計和財務會計兩個系統構成，預算會計實行收付實現制，財務會計實行權責發生制，采用雙系統、雙基礎原則。根據《基本準則》的要求，政府會計主體將同時編制政府財務報告和政府決算報告。但是政府財務報告和政府決算報告反映的側重點不同。

政府決算報告以收付實現制會計核算為基礎，財政部門編制本級政府財政總決算報告，各部門編制本部門決算報告。

政府財務報告制度規定，財政部門編制政府綜合財務報告，主要以權責發生制為基礎，側重反映政府整體資產負債狀況和收入費用情況；各部門編制部門財務報告，側重反映本部門資產負債狀況和收入費用情況。

政府財務報告與政府決算報告反映的側重點雖然各有不同，但是兩者互為補充、有機銜接，兩套報告體系并行，可以形成科學、完整的政府財政財務信息報告體系。

四、政府財務報告的內容

《政府財務報告編制辦法（試行）》（財庫[2015]212號）規定，政府財務報告以權責發生制為基礎編制，包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。

政府部門財務報告由政府部門編制，主要反映本部門財務狀況、運行情況等，包括會計報表、報表附注、財務分析等。會計報表主要包括資產負債表、收入費用表以及當期盈余與預算結余差異表、凈資產差異表。

政府綜合財務報告由政府財政部門編制，包括會計報表、報表附注、財政經濟分析、政府財政財務管理情況等。會計報表主要包括資產負債表、收入費用表及當期盈余與預算結余差異表。

五、政府財務報表的編制方法

（一）政府部門會計報表的編制方法

政府部門會計報表編制分為兩個階段：（1）編制單位會計報表。根據權責發生制原則，對單位會計賬簿相關數據進行調整，編制單位會計報表。調整事項還應當編制調整分錄。（2）編制合并會計報表。上級單位除編制本單位會計報表外，應對所屬單位之間發生的經濟業務或事項進行抵銷，編制合并會計報表。抵銷事項還應當編制抵銷分錄。

（二）政府綜合會計報表的編制方法

政府綜合會計報表屬于合并會計報表，在匯總本級政府各部門財務報表、財政總預算會計報表、農業綜合開發資金會計報表、土地儲備資金財務報表、物資儲備資金會計報表等被合并主體報表基礎上，采用抵銷、調整等方法合并編制形成。其中，抵銷是對本級政府各部門之間、政府財政與部門之間的經濟業務或事項進行抵銷；調整是指按照權責發生制原則將被合并主體報表中的收入和支出，調整為應歸屬于當期的收入和費用。

六、政府財務報告編制中面臨的問題

（一）部分采用權責發生制，影響了政府財務報告數據的真實性、準確性

現階段由于我國政府會計還只是部分采用權責發生制進行核算，根據財政部的規定在編制政府財務報告時，應根據權責發生制原則對有關數據進行調整、抵銷，據以編制政府財務報告。這就要求財務人員對單位的全年業務進行逐項分析，編制調整、抵銷分錄。這項工作不僅工作量大、容易造成錯漏，業務處理還比較復雜，從而影響到政府財務會計報告的真實性、完整性和準確性。

（二）會計基礎工作的質量影響財務報告數據的真實性

政府綜合財務報告的編制主體是行政事業單位。一直以來受單位財務人員素質以及其他因素的影響，很多行政事業單位的會計基礎工作還不規范。例如單位與單位之間、單位與財政部門之間對往來賬不進行核實；大多數政府公共基礎設施不入賬；對固定資產不計提折舊、固定資產不進行盤點導致固定資產賬實不符；雙分錄科目記賬不完整等。會計基礎工作不規范將導致政府綜合財務報告失真。

（三）行政事業單位財務人員業務素質普遍較低

受編制規模限制、業務復雜等多種因素的影響，行政事業單位財務人員與企業財務人員相比，行政事業單位財務人員業務素質普遍較低，此外部分財務人員在業務學習中存在著惰性，不了解政府財務報告的編制方法，從而影響到政府財務報告制度改革的進程。

（四）我國政府綜合財務報告沒有對外公開

試編的政府綜合財務報告只是在財政系統內部進行使用，沒有對外全面公開，社會公眾不能獲取政府財務信息并進行監督；此外政府財務報告數據的真實性和完整性現階段還不需要進行審計，不能確保數據的真實性，將不能有效提高政府資金的使用效率，對資金進行有效管理。

七、規范推進政府財務報告編制的建議

（一）建立完善的以權責發生制為基礎的政府會計制度體系

近年來政府會計改革明確了行政事業單位核算的內容，兼顧了預算管理和財務管理，部分經濟業務引入權責發生制。根據新發布的政府財務報告編制辦法，在編制以權責發生制為基礎的政府財務報告時，應將有關業務通過編制調整、抵銷分錄的方法調整為按權責發生制進行核算。調整抵銷涉及到大量數據的轉換及合并，業務處理復雜，工作量大，容易出現錯誤，對財務人員的專業能力有較高的要求，因此應當盡快建立相關會計制度，將權責發生制逐步引入政府會計核算，規范資產、負債、收入、費用等會計要素的計量和確認標準，真實地反映政府財務狀況，據以直接根據會計賬簿編制政府財務報告。

（二）進一步加強行政事業單位會計基礎工作規范化建設

行政事業單位應當按照《會計基礎工作規范》的要求進一步做好單位會計基礎工作，按《會計法》的要求配備符合條件的會計人員，定期與相關單位核對往來款項，清查固定資產，根據行政事業單位會計制度要求進行會計核算。此外要建立健全單位內部會計制度，保證單位會計工作有序進行，為提高政府財務報告的信息質量打下堅實的基礎。

（三）加強政府會計人才隊伍建設

政府綜合財務報告與政府決算報告相比，具有涵蓋范圍廣、會計處理復雜的特點，對會計人員的業務能力提出了較高的要求，培養熟悉財政財務管理、通曉政府財務會計的人才，是順利推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革的必備條件和重要保障。

（四）建設政府會計信息管理系統

會計信息化可以提高會計工作效率，可以有效匯總、分析財務數據，為決策提供依據，在會計改革、會計管理及日常會計核算中發揮著重要的作用。在推進政府財務報告制度改革中，同樣要加快政府財務報告信息系統的開發和應用，建立切實有效的信息應用與分析方法體系，提高報告編制工作效率，確保政府財務報告數據的真實、可靠。

（五）及時總結試編經驗，確保政府財務報告編制工作全面展開

以權責發生制為基礎編制的政府財務報告業務處理相對復雜，因此在試編過程中要及時發現問題，及時總結經驗并查找原因，完善政府財務報告編制方法，全面加快推動政府財務報告編制工作的開展。

參考文獻：

政府財務報告編制辦法（試行）[S].財庫[2015]212號.