試論我國(guó)官員問責(zé)制的困境與出路

劉佳佳

【摘 要】實(shí)行官員問責(zé)制是我國(guó)進(jìn)行政治體制改革、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、打造責(zé)任政府的一項(xiàng)重要舉措，是建設(shè)民主政治的題中之義。改革開放以來，黨中央不斷加大對(duì)官員的管制監(jiān)督力度，各個(gè)地方政府也在中央政府的號(hào)召下日漸重視官員問責(zé)制度的建設(shè)，近年來也取得了一些顯著成效。但仍然存在權(quán)責(zé)不清、問責(zé)不明，問責(zé)制度化的法律缺失，官員復(fù)出隨意，監(jiān)督力度不夠等問題。本文主要研究討論了目前我國(guó)官員問責(zé)制實(shí)施的現(xiàn)狀和困境，分析影響官員問責(zé)制實(shí)施效果的路障所在，并進(jìn)一步提出完善官員問責(zé)制度的對(duì)策和思路。

【關(guān)鍵詞】官員問責(zé)制；問責(zé)官員復(fù)出；現(xiàn)狀；困境；對(duì)策出路

引言：

官員問責(zé)制本質(zhì)上是針對(duì)官員失職的一種制度設(shè)計(jì)，它是指公共部門中的各級(jí)政府官員的行政行為依法受到特定問責(zé)主體監(jiān)督與質(zhì)疑，并為其行政責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)結(jié)果。施行官員問責(zé)制，對(duì)于扭轉(zhuǎn)中國(guó)以往重視權(quán)力行使、看輕官員責(zé)任的傾向，規(guī)范官員的政治行為產(chǎn)生了一定的監(jiān)督規(guī)范作用，但仍存在諸多瓶頸。

健全和完善官員問責(zé)制，強(qiáng)調(diào)法制化、程序化的落實(shí)問題官員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而對(duì)其他干部官員起到警示教育作用，督促政府各部門機(jī)關(guān)構(gòu)建明確的內(nèi)部權(quán)責(zé)機(jī)制，使公共部門人員更規(guī)范的行使職權(quán)，對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，提高辦事效率，對(duì)于打造新型責(zé)任型政府、推動(dòng)政治文明有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)官員問責(zé)制實(shí)行的現(xiàn)狀和困境

（一）對(duì)失職官員的問責(zé)依據(jù)模糊不清

官員犯了一些紀(jì)律性錯(cuò)誤，本應(yīng)按照紀(jì)律處分條例實(shí)施處分，卻胡亂都以問責(zé)開刀，對(duì)僅犯了工作紀(jì)律錯(cuò)誤并沒有造成實(shí)質(zhì)性損失和錯(cuò)誤的官員來說是有失公平和公正的，而一些涉及濫用權(quán)利，貪污腐敗本該被追究刑事法律責(zé)任的官員，最終卻只是問責(zé)草草了事，混淆了問責(zé)和法律之間的嚴(yán)格界限。

（二）問責(zé)官員頻頻復(fù)出，問責(zé)制度出現(xiàn)信任危機(jī)

被問責(zé)官員的大面積且極其輕易、閃電般的復(fù)出在全國(guó)很多地區(qū)輪番上演，很多問題官員沒有經(jīng)過正當(dāng)程序就“悄然”或“閃電”復(fù)出，官員免職如“帶薪休假”，之后再換個(gè)地方繼續(xù)擔(dān)當(dāng)要職。這樣的結(jié)果難免讓問責(zé)失去了本身的意義和威懾力，是對(duì)輿論的極大傷害。對(duì)官員缺乏剛性問責(zé)，不僅會(huì)對(duì)官員無法形成威懾力，還會(huì)縱容官員濫用職權(quán)的僥幸心理，對(duì)政府的公信力和執(zhí)行力造成嚴(yán)重破壞。

二、影響官員問責(zé)制實(shí)行效果的路障分析

（一）重同體問責(zé)，輕異體問責(zé)，缺乏外部有效監(jiān)督

從目前我國(guó)各地的官員問責(zé)典型案例來看，問責(zé)主體主要由政務(wù)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)和官員擔(dān)當(dāng)，實(shí)行典型的“對(duì)上負(fù)責(zé)，上問下責(zé)”模式，缺乏外部問責(zé)主體的有效介入和監(jiān)督，這樣不透明的問責(zé)機(jī)制給官場(chǎng)潛規(guī)則預(yù)留了空間和操作機(jī)會(huì)。

同樣，異體問責(zé)體系中仍存在諸多弊端：，人大的質(zhì)詢、撤職、罷免等合法權(quán)利未能得到充分合理運(yùn)用；獨(dú)立性不強(qiáng)、受制于同級(jí)政府的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，問責(zé)力度、審判力量不足；公民缺乏完備有效的問責(zé)途徑，公民的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)沒有得到應(yīng)有的尊重，一定程度上都限制了公民的問責(zé)權(quán)利。

（二）問責(zé)和違法之間界限混亂，問責(zé)法律體系存在漏洞

一些行政人員在犯錯(cuò)誤之后，受到的責(zé)任追究不管是免職、撤職還是引咎辭職等都是行政責(zé)任意義層面上的，而沒有依據(jù)專門的問責(zé)法律。甚至在對(duì)社會(huì)和公眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失的安全事故中，事件的責(zé)任人都僅僅只是按照行政處分被革職停職或引咎辭職，而沒有依據(jù)法律承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。

理論上講，嚴(yán)格的官員問責(zé)后果分類有所不同，包括政治問責(zé)、行政問責(zé)、道德問責(zé)、法律問責(zé)，不同的案件對(duì)應(yīng)相應(yīng)需要承擔(dān)的責(zé)任。各種問責(zé)的依據(jù)應(yīng)有明確規(guī)定，保障各依其法。但從我國(guó)的官員問責(zé)實(shí)踐來看，四種類型的法律依據(jù)之間往往相互混淆，沒有明確的界限，造成問責(zé)混亂和不嚴(yán)肅的結(jié)果。

（三）問責(zé)判定標(biāo)準(zhǔn)模糊，在執(zhí)行過程中隨意性極大

現(xiàn)有的問責(zé)制缺乏完善的制度和配套的措施，問責(zé)判定標(biāo)準(zhǔn)在每個(gè)地方都不盡相同，在全國(guó)沒有統(tǒng)一的立法進(jìn)行規(guī)定，也沒有設(shè)置詳細(xì)具體的實(shí)施細(xì)則。這樣不完善的制度規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致各個(gè)地方政府在對(duì)問題官員進(jìn)行問責(zé)的時(shí)候無法可依，在執(zhí)行過程中也存在極大的自由空間，也許同樣一個(gè)問題會(huì)導(dǎo)致不同輕重程度的處罰，有失公平性與公信度。在整個(gè)問責(zé)制度體系中缺少嚴(yán)密的細(xì)則來對(duì)問責(zé)的各個(gè)組成要素加以規(guī)范，缺乏科學(xué)性和可操作性，從而使問責(zé)的公正性和合法性受到質(zhì)疑。

三、完善我國(guó)官員問責(zé)制的對(duì)策和出路

（一）強(qiáng)化異體監(jiān)督，自律與他律相結(jié)合

責(zé)任政府的核心要義就是對(duì)各級(jí)政府官員權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，需要形成一套“內(nèi)外結(jié)合，全方位，多主體”的行政監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)從“上對(duì)下”的政府系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)到外部監(jiān)督的方向轉(zhuǎn)變，在規(guī)范強(qiáng)化同體問責(zé)的同時(shí)，更加注重加強(qiáng)異體問責(zé)，將自律和他律結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多樣化，使官員問責(zé)制更好、更公平公正的發(fā)揮作用。

（二）建立操作性強(qiáng)的問責(zé)法律制度體系，完善問責(zé)程序

問責(zé)制的重點(diǎn)在于制度的建設(shè)和完備，嚴(yán)密細(xì)致的法律體系是保障官員問責(zé)得以正常實(shí)施，取得預(yù)期效果的必要前提條件。但我國(guó)目前的官員問責(zé)立法工作還相對(duì)滯后，多數(shù)散見于各地地方法規(guī)，有的內(nèi)容相沖突，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《官員問責(zé)實(shí)施細(xì)則》迫在眉睫。以法律和條例的方式來對(duì)問責(zé)依據(jù)、問責(zé)對(duì)象確定、責(zé)任承擔(dān)范圍、問責(zé)期限、方式等做出明確清晰的規(guī)定，保障官員問責(zé)有章可循、有法可依。同時(shí)還需建立起與其他行政法律法規(guī)如《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》、《信息公開法》等完備的配套體系，使官員問責(zé)在法律的約束下有規(guī)則的進(jìn)行。

（三）明確劃分官員“權(quán)”與“責(zé)”，清晰界定問責(zé)對(duì)象與范圍

權(quán)力的大小意味著責(zé)任的多少，厘定明晰官員的權(quán)責(zé)關(guān)系是科學(xué)實(shí)行官員問責(zé)制的基本前提和依據(jù)。只有嚴(yán)格劃分政府系統(tǒng)內(nèi)各部門、科室之間的職權(quán)和責(zé)任，明確責(zé)任對(duì)應(yīng)的官職范圍，才能使問責(zé)按著規(guī)范的程序進(jìn)行。可從以下兩方面作出努力：1.加快政治體制改革，劃清黨政之間、中央和地方政府之間、政府內(nèi)部橫向部門之間、縱向?qū)蛹?jí)之間、職位正副職之間的職責(zé)權(quán)限，改變權(quán)責(zé)混亂、職能重合交叉的現(xiàn)狀；2.在界定問責(zé)對(duì)象之后，還需要確認(rèn)直接責(zé)任和間接責(zé)任，主要責(zé)任和次要責(zé)任的對(duì)應(yīng)承擔(dān)者，防止相關(guān)官員借此權(quán)力尋租，鏟除異己，出現(xiàn)錯(cuò)問和漏問，使本該被問責(zé)的官員成了漏網(wǎng)之魚，大大降低問責(zé)的震懾力。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，官員問責(zé)制的實(shí)施，在加快推進(jìn)高效政府、新型責(zé)任型政府、督促官員依法行政、提高行政效率等方面取得了一定成績(jī)，推動(dòng)了社會(huì)主義政治文明的發(fā)展，對(duì)行政人員起到了警示和告誡作用。但它在實(shí)行過程中所顯現(xiàn)出來的一些問題，還需要我們?cè)趯?shí)踐過程中不斷去探索解決，通過使官員問責(zé)制常態(tài)化和制度化，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效能，使之不斷完善和發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]岳曉.從問責(zé)制的推行看責(zé)任政府的重塑[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2005，（6）.

[2]張創(chuàng)新，趙蕾.我國(guó)官員問責(zé)制初始建構(gòu)與效能提升[J].探索，2004（5）：45.

[3]劉軍寧.中國(guó)如何走向真正的問責(zé)制[J].中國(guó)新聞周刊，2004（17）.

[4]董武.你可能被問責(zé)—領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)知識(shí)與案例[M].北京：團(tuán)結(jié)出版社，2009.

[5]李景鵬.政府的責(zé)任和責(zé)任政府[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（5）：16-19.

[6]毛壽龍.引咎辭職、問責(zé)制和治道變革[J].浙江學(xué)刊，2005（3）：31-32.

[7]宋濤.中國(guó)官員問責(zé)發(fā)展實(shí)證研究.中國(guó)行政管理，2008第一期.