城市與農村義務教育差距的原因分析

成成

摘要：城鄉義務教育差距在很大程度上是一種制度和政策安排。探尋城鄉義務教育差距的原因，我們必須對相關的歷史性政策取向和制度設計進行深刻地反省：義務教育財政體制改革歷史性失策；教育資源的歷史性非均衡配置；義務教育師資調配歷史性失衡。

關鍵詞：義務教育差距政策取向制度設計財政體制改革資源非均衡配置師資調配失衡

一、義務教育財政體制改革歷史性失策

改革開放后，教育領域改革的重點是重建高等教育和提高教育質量，教學人才和資金大量流向城鎮，農村地區的中小學被大幅撤銷和合并，造成農村學齡兒童入學率和小學畢業生升學率持續下降。1984年底，國務院發布《關于籌措農村學校辦學經費的通知》，其中對于農村中小學辦學經費的解決思路是：開辟多種渠道籌措農村學校辦學經費。除國家撥給的教育事業費外，鄉人民政府可以征收教育事業費附加，且擁有附加率的決定權，并鼓勵社會各方面和個人自愿投資在農村辦學。這雖然對解決當時的農村學校辦學經費短缺問題起到了很大的作用，但也為日后農民教育負擔的增長埋下了隱患。

1985年出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，文件中提出：把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的體制原則。具體而言，基礎教育由地方負擔和籌集，中央只給予少量專項補助。其中規定，鄉村義務教育實行三級辦學、兩級管理的體制，即縣、鄉、村三級辦學，縣、鄉兩級管理。實踐中，這種“地方負責、分級管理”的教育體制轉化為“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”的辦學模式。在資金渠道上確立了利用財、稅、費、產、社、基等多渠道的經費籌措機制，在當時及以后一段相當長的時間內，我國農村義務教育實際上主要是由鄉政府負責的。

1994年我國開始實行分稅制改革，“分稅制實施后，中央政府的財政能力得到了加強，中央財政收入占全國財政收入的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%，省級政府財政能力也得到了極大改善，從1994年的16.8%上升到2000年的28.8%，而且形成了一種資金向上集中的思維定式。”①1994年的分稅制度改革使中央分到的都是較好的稅種，這種分稅形式增強了中央的財力，使中央有能力集中財力辦大事，但地方財力特別是縣、鄉級財政卻更加困難。由于財力逐年逐級上收，而事權層層下放，導致地方政府面對大量的公共服務群體和公共服務項目，財力卻相對薄弱，財權和事權失衡的情況越來越嚴重。這種不對稱的財權和事權使地方政府財政入不敷出，無法保障農村公共產品和公共服務的提供。具體就義務教育而言，分稅制后農村義務教育的主要經費提供者還是鄉級財政，省級和中央政府只給予了一定的財政轉移支付。“據1998年7省市26個縣抽樣調查顯示，在義務教育經費總支出中，地市以上政府的教育支出只占12%，縣級政府支出占9.8%，其余78.2%為鄉鎮政府和行政村負擔。”②在教育經費投入總量嚴重不足且負債不斷積累的情況下，鄉鎮將負擔直接轉嫁給了農民，農民通過繳納教育費附加、教育集資以及學費等方式承擔了大量的義務教育經費投入責任。

2001年國家開始實行稅費改革，“農村稅費改革取消了農村教育費附加和教育集資費等經費來源渠道，使得農村教育投資來源渠道減少，農村義務教育經費投入不足的狀況更為嚴重。”③不僅在貧困地區，甚至在其他一般地區，對于取消教育費附加和教育集資所引起的缺口，鄉級財政是無力承擔的，就是縣財政也難以承受。在新形勢下，為了保障農村義務教育經費投入，促進農村義務教育的發展，2001年國家出臺了“以縣為主”的新體制取代了過去“以鄉為主”的投入體制，但是看似合理的“以縣為主”的農村義務教育經費投入體制，在現實運作中卻存在著諸多問題。一方面，由于義務教育的經費投入缺口太大，以縣為主的財政投入根本無法滿足農村義務教育的實際需要。也就是說義務教育仍然是以基層政府作為投資主體的基本格局并沒有因此而改變。另一方面，雖然中央政府加大了對農村義務教育的專項轉移支付，但是這種專項轉移支付只是針對中西部地區和貧困縣，且投資比例較低，農村義務教育的受惠面較窄。同時，中國農村義務教育設立的財政轉移支付制度并不是建立在各級政府明確合理的經費分擔機制之上的，只能說是在農村義務教育經費短缺情況下的一種權益之計，具有明顯的臨時性和過渡性特征，既沒有法律依據也缺乏穩定性。

2005年國家出臺了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，提出“兩免一補”政策。2006年修訂后的《義務教育法》規定了義務教育實行“經費省級統籌，管理以縣為主”的義務教育財政制度。同年印發了《農村義務教育經費保障機制改革中央專項資金支付管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），規定中央財政負擔的免費教科書資金、免雜費補助資金、公用經費補助資金、校舍維修資金等中央專項資金納入國庫集中管理。2007年提出在秋季入學時讓所有農村兒童全部享受免費義務教育，2008年免除城市義務教育階段學生學雜費。2011年，根據《教育規劃綱要》的要求，教育部制定了義務教育分規劃、教師隊伍建設分規劃，與有關部門一起啟動了義務教育學校標準化建設工程，深化了義務教育經費保障機制、中小學教師特崗計劃、教師國培計劃、農村薄弱學校改造計劃、中小學校舍安全工程，加大了對各地義務教育均衡發展的支持力度。

二、教育資源的歷史性非均衡配置

從我國教育資源配置政策調整和配置格局變遷的歷程中可以清晰地看出，建國以來至2001年，我國教育資源配置政策一直奉行的都是重點配置取向，具體表現在以下幾個方面：一是唯經濟路線政策取向；二是城市優先、城鄉分治政策取向；三是重點學校政策取向；四是高等教育優先發展政策取向。這種重點配置取向導致當前我國教育資源不斷向強勢地區、強勢群體積聚，教育不平等不斷擴張。同時，我國教育資源非均衡配置、教育發展差距不斷拉大的過程也是在政治經濟體制轉軌過程中，市場機制逐步介入教育領域，并同權力磨合互動并最終結合在一起發生同向合力的過程。

三、義務教育師資調配歷史性失衡

城市與農村義務教育差距還有一個很大的方面是師資問題。城鄉師資差距拉大有一個歷史演變的過程。新中國成立之初，無論是農村的公辦教師，還是城市的公辦教師都擁有一個共同的身份—國家干部。在計劃經濟年代，只要國家干部的級別相同，工資水平差別不大，這種平衡一直維系到20世紀80年代末。改革開放以后，城市教師工資有了大幅度提高，城市與農村教師工資差別慢慢顯現。20世紀90年代中期，國家曾經對工資有較大調整，開始實施結構工資，有中央財政承擔和地方財政承擔兩大部分。但是“地方”這個概念很模糊，省里、市里、縣里都算是地方，省里沒有辦法解決就推到市里，市里再推到縣里，結果導致很多政策在地方根本無法實現。具體到地方財政，還有一個農村和市區政策不同的問題，市區有工業來支持，而農村只有農業。即使在一個城市內部，市區和鄉鎮待遇也不同。農村教師的工資問題集中表現在水平低、有拖欠和清欠不利等方面。

“普九”期間，初中學生人數劇增，縣鄉政府加大投入，在硬件建設上，一方面不惜負債運作，新建校舍。另一方面，在教師配備上，學校盡量減少班級，采取大班額（每班平均62-68人）運行，節約師資。即使這樣，仍不能解決師資緊缺的突出矛盾，于是只好向小學“伸手”，抽調教師。這樣一來，小學剩下的骨干力量就只好依次上移，勉強支撐，在最基礎也最為重要的一二年級常常就出現聘請臨時代課教師的現象。

當“三農”問題、費改稅問題擺上議事日程時，農民負擔過重成了各界關注的焦點，于是，機構改革刻不容緩。隨著行政村合并和小學生人數逐漸減少，許多學校的資源和資產遭遇閑置。為了有效加以利用，有計劃地對一定范圍內的學校進行合并，師資重組成了必然的選擇。在這種情況下，撤掉單人單點，原先的完小變成了高小，高小變成了初小，初小的功能漸趨于過渡性狀態。小學骨干教師在合村并校的過程中經組織調動，到規模較大的學校任教順理成章，于是小型學校師資力量單薄的矛盾就越發凸顯出來。

參考文獻

[1]魏向赤著.稅費改革-對農村義務教育影響的個案調查與經濟學分析[M].北京：教育科學出版社，2006：129.

[2]曹蓮娜.從教育的外部性角度看中國農村義務教育投入機制的轉變[J].特區經濟，2006（8）：121.

[3]汪開壽.論我國公共教育資源的配置[J].中國教育學刊， 2006（5）：15.

本文系湖南省教育廳科學研究一般項目（編號為：13C439）的成果之一。