高職教育供給側結構性改革創新發展的問題、矛盾與對策

[摘要]在我國經濟新常態背景下，供給側結構性改革是實現高職教育可持續健康發展的重要推動力和創新舉措，也為深化職業教育改革明確了方向。文章基于供給側改革的視角，剖析了我國高職教育當前存在的培養質量評價整體性不高、教育體系呈現結構性失衡、管理體制存在制度性缺陷等主要問題，并從創新型技能人才需求、教育需求多樣化、新經濟發展方式等角度指出了高職教育在培養模式、辦學模式、發展模式等方面存在的現實矛盾，進而從創新技術技能型人才培養模式、優化高職教育辦學質量評價、拓展多元有效供給、加快高職院校多樣化發展、創新分權治理模式等方面提出推進我國高職教育供給側結構性改革的對策建議。

[關鍵詞]高職教育 供給側結構性改革 主要問題 現實矛盾 對策建議

[作者簡介]南旭光（1978- ），男，江蘇徐州人，重慶廣播電視大學，教授，博士。（重慶 400052）

[課題項目]本文系2016年度國家開放大學科研重點項目“開放大學辦學模式及辦學組織體系建設研究”（項目編號：G16A3501Z，項目主持人：南旭光）、2017年度重慶市社會科學規劃項目“供給側結構性改革視域下我國職業教育創新發展研究”（項目編號：2017WT02，項目主持人：南旭光）和2016年度重慶工商職業學院科研重點項目“新常態下職業教育治理能力現代化研究”（項目編號：ZD2016-08，項目主持人：張培）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）14-0007-07

供給側結構性改革作為黨中央、國務院針對我國經濟發展所面臨的矛盾和問題而提出的重大戰略部署，是我國當前和今后一個時期內經濟社會改革創新發展的大邏輯。高職教育領域改革發展也不例外，因為高職教育與我國經濟發展具有高度的同構性，肩負著為科學技術進步和生產方式變革培養更多的高素質創新型技術技能人才的重大歷史使命。事實上，推進高職教育供給側結構性改革，透視了對“新常態”背景下高職教育發展趨勢和規律的深刻把握及發展路向思考，指導著高職院校有效回應產業結構調整升級和社會轉型發展對高素質勞動力市場的要求。截至2015年年末，我國高職院校的數量已達1341所，在校學生總規模超過了1048萬人，占高等教育總規模的41.2%，為我國高等教育毛入學率整體攀升到40.0%做出了重要貢獻。然而，我國高職教育在努力滿足人民群眾日益增長的需求的同時，也存在著較為嚴重的問題，積累了深層次的結構性矛盾。因此，推進高職教育供給側結構性改革，培育創新發展新動力，對于進一步優化高職教育結構，擴大高職教育有效供給，提高高職教育對社會多元需求動態變化的適應性和靈活性，以滿足人民群眾日益增長的多元化需求，推動我國高職教育辦學水平的整體躍升，無疑具有重要意義。有鑒于此，本文著力發掘我國高職教育領域推進供給側結構性改革過程中所面對的主要問題，剖析其間存在并應著力破解的主要矛盾，并力圖從不同角度分析我國高職教育供給側結構性改革的可能對策。

一、供給側改革視角下我國高職教育存在的主要問題

從供給側結構性改革的內涵審視，我國高職教育領域主要呈現出“供給結構失衡、供給效率低下和供給質量不高”①的問題，但從深層次角度看，這主要源于高職教育需求側與供給側之間的分離及市場供需不平衡、不協調，具體可以歸納為以下三個主要方面：

1.人才培養質量評價整體性不高。伴隨著我國高等教育和職業教育的擴招，高職教育規模多年快速膨脹，這不僅讓高職教育被看作“高考落榜生的收容所”“托底教育”“二流教育”，更讓高職人才培養質量成為一個社會熱議的公共話題，對教育質量的擔憂和抨擊也日益凸顯，甚至出現了信任危機。這主要表現在以下幾個方面：第一，自20世紀90年代以來，我國通過合并、重組、聯合等方式新建了一大批高職院校，但不僅部分學校人才培養目標定位趨同、辦學特色得不到弘揚、培養目標與辦學理念落后于經濟社會的現實需要，而且一些升格高職院校的教學條件、師資隊伍等辦學能力沒有得到實質性改變，導致高職教育質量出現整體性缺陷，也讓高等職業教育和普通高等教育之間的界限更明顯。第二，我國高職教育的主導形態依然是知識教學，缺乏對先進人才培養模式的創新，偏重于知識的系統傳授而忽視了批判性思維的培養，輕視職業素養的提升，所培養出的畢業生普遍缺乏創新精神、創業意識和解決實際問題的能力，難以適應復雜多變、快速發展的信息社會，難以滿足產業界對人才的多樣化需求，加劇了高職教育與經濟社會發展的脫節。第三，由于一直缺乏規范統一的質量認證制度和評價體系，加之高職教育質量評價指標沒有和世界接軌，導致我國高職院校出現了一種“寬進寬出”的奇怪現象，不僅嚴重影響了我國高職教育的整體質量及社會認可度，還顯著削弱了高職教育在人力資源市場上的影響力。在我國經濟社會轉型發展的新常態背景下，面對經濟全球化和“工業4.0”時代的帶來，我國勞動力市場正在發生重大變化，對高職教育的人才培養也提出了更高的要求。

2.高職教育體系呈現結構性失衡。對于我國當前發展階段，高職教育在層次結構、布局結構以及專業結構等方面不可避免地出現了一些“供不應求”與“供不合求”的結構性失衡問題。第一，得益于我國經濟社會發展，消費者對優質教育的需求升級且購買力明顯增強，而高端的高職教育資源、服務和產品的供給都相對落后，高水平職業院校數量更是明顯匱乏。盡管接受高職教育的學生越來越多，但受教育群體對高層次、高水平、高質量的優質高職教育日益增長的需求得不到充分滿足，而且還因優質資源的稀缺性和競爭性造成了教育不公平。第二，因受制于較為嚴格的政府管控，我國高職教育的人才培養機制、人才培養規格與社會需求相脫節，沒有及時追蹤產業結構的調整升級趨勢，對技術結構和就業結構缺乏有效把握，導致學科專業結構和培養規格、目標的扭曲，產生了大量與市場需求難以對接和匹配的無效供給，出現了結構性失衡現象，讓就業困難成為日益顯現的現實問題。這又反過來抑制了社會對高職教育的有效需求，進一步加劇了有效供需不足同時并存的尷尬局面。第三，我國高職教育沿襲了舊有的高等教育理念、體制機制框架，基本是對存在的問題進行修補式改革，加上一直沒有在體制機制上打通高職教育上升貫通模式，讓這種結構性矛盾成為高職教育持續健康發展的最大“瓶頸”。基于此，很多高職院校的志向在于“去職業化”“升格為本科院校”，更加將精力放在按照本科院校設置標準達標上，缺乏對職業教育的特色培育。如何通過供給側改革，擴大我國優質高職教育資源并切實消除結構性短缺和供需錯配的問題，是我國高職教育領域目前最艱難的挑戰。

3.院校管理體制存在制度性缺陷。不可否認的是，經過國家自上而下地推動，加上高職院校自身的改革發展，我國高職教育的整體水平已有大幅提升，走出了一條具有中國特色的現代職業教育發展之路，對我國經濟社會發展做出了歷史性貢獻。但是，也必須看到，“整體辦學體制、評價機制、管理模式等與國際水準相比依然有較大差距，”②高職教育體制的核心尚未同國際接軌。正是這些體制問題嚴重制約了我國高職教育的整體可持續發展。首先，長期以來，我國更多地看到了因經濟發展和社會進步而帶來的日益膨脹的社會需求對供給側產生的壓力，卻漠視了因高職教育管理體制自身的制度性缺陷而造成的對高職教育創造性發展的限制，從而從根本上弱化了我國高職教育潛在的供給能力。其次，我國一直秉持的單元化“威權政府”的行政管理理念和管理模式，毫無保留地體現在高職教育領域，對高職院校的發展進行“家長式”的嚴格“看管”，導致高職院校不能根據社會需求的動態變化而自主調整資源配置、專業設置和人才培養方向。最后，與我國市場經濟發展不相適應的是，高職教育的財政投入還具有明顯的計劃經濟色彩。政府在高職教育投入方面所占的主導地位幾乎無法撼動，現有的政策和管理體制限制了非政府渠道的投入，這無形中加劇了我國高職教育資源短缺的程度。這就要求我們必須在積極借鑒學習發達國家所積累和創造的先進經驗的基礎上，加快推進高職教育管理體制改革創新，通過系統性的政策調整和一攬子的簡政放權，理順高職教育的組織權與管理權，消除高職教育體制的“泛行政化”，重塑高職教育的價值方向，重塑政府對高職教育資源配置的權力和過程。

二、供給側改革視角下我國高職教育面臨的主要矛盾

從供給側結構性改革提出的要求和方向來分析，我國高職教育所出現的問題可以被定向到培養模式、辦學模式、發展模式等方面。

1.創新型技能人才需求和傳統培養模式的矛盾。從邏輯上看，創新驅動的關鍵在于科技創新能力和技術應用能力的高低，而驅動產業轉型升級的重要力量在于高素質技術技能型人才的培養。高職教育與經濟社會發展的關系最為緊密，它不僅是國家創新體系的重要組成部分，還是技術技能型人力資本培養的核心力量、創新活動的重要主體。既然國家對高素質技術型人才的需求為高職教育提出了歷史性的高標準和高要求，培養創新的技術技能型人才理應成為高職教育的新常態。然而，當前我國高職教育系統依然還處于服務于工業生產方式的范疇，并未及時轉向服務于創新驅動的發展方式，辦學定位的調整和辦學質量還落后于經濟結構調整和優化升級的需要，加之普遍存在的教學方式比較陳舊、創新意識不強、創新導向評價機制缺位等問題，直接阻礙了批判性思維和創新性思維的培養，很難滿足社會對創新型人才培養的需求。這并非某個學校的問題，歸根結底還是體制、機制問題。例如，目前我國高職院校與行業企業、市場和社會在創新型技術技能人才培養方面并未也很難真正融合，產學研用一體化機制和協同創新平臺的建設也不完善，高職院校依然把自身當作人才培養的主體力量，缺乏向社會上有很強創新力量的企業尋求支持的動力。企業也缺乏走入高職院校課堂、走近高職院校人才培養的動力，尚未建立產教融合貫通的培養制度。這就要求高職院校拋棄一些實用主義的觀念，不僅要開展更多的通識教育和博雅教育，還要引入更多的科學思維模式訓練；不僅要加強創新性活動的開展，還要多加強與企業尤其是先進創新型企業的聯系，以培養素質全面、適應能力強的創新型人才。

2.高職院校同質化與教育需求多樣化之間的矛盾。與我國經濟領域的問題相似，高職教育系統仍然存在有效需求不足的問題，但主要矛盾或者說矛盾的主要方面在于供給側方面，最主要的表現便是來自社會的多樣化教育需求難以被滿足。究其原因，主要在于我國高職院校存在嚴重的同質化問題。長期以來，我國高職教育領域就存在著分類與定位雷同的問題，使得相當一部分高職院校將主要精力放在對占地面積、學生規模、專業門類、實訓場地、科研經費等數量擴張的追求上，不僅使得我國高職教育體系出現了結構性扭曲和系統性過剩，而且使得各類高職院校趨于同質化發展，甚至“表現為單一功能的惡性膨脹”③。盡管國家明確指出“促進高職院校辦出特色”，但已形成的結構性矛盾顯然阻礙了高職教育系統的改革創新，喪失了為其自發變革提供內生動力的多元化基礎，這是目前我國高職教育改革發展最明顯的制約因素。這很大程度上源于市場競爭機制的缺失，由于長期面向政府辦學，辦學活力不夠、組織結構趨同，造成高職院校的定位不準、社會適應性較差、市場對接性不強，甚至存在千校一面的現象。不可否認的是，我國集中有限的資源大力推動實施國家示范高職院校和國家骨干高職院校，在短期內讓一批高職院校取得了較好的社會影響力，這種由政府強力推動的“分層式”高職院校建設是卓有成效的，但隱含其中的“身份固化”特征讓不同高職院校之間缺乏流動性和競爭性。另外，當前推出的“產教融合發展工程”和“優質高職校”建設等一系列內涵建設項目在實踐中基本定向于國家示范和國家骨干院校，也可能加劇高職教育資源配置的不公平。這樣既讓某些高職院校缺乏在競爭的環境中塑造自身競爭優勢和辦學特色的動力，也潛在地進一步加劇了我國高職院校的同質化現象。

3.新經濟發展方式與高職管理模式之間的矛盾。當前面臨著創新驅動不足、產業結構不合理等問題，來自供給側的結構性、體制性矛盾對我國經濟構成了前所未有的下行壓力，經濟社會發展狀態和發展模式正在發生截然不同的轉變，落后的生產模式開始被迫退出，技術進步帶動的創新型經濟增長模式正在成為主流。這些外部變化和約束自然構成了我國高職教育發展的邊界條件，不僅對高職院校的辦學理念、政策制度的創新性及靈活性提出了更大的挑戰，也賦予了高職教育更多的新使命，還讓高職院校的生存發展環境也愈發復雜和多變。事實上，新經濟發展方式的最大看點在于政府轉變職能、再造體制機制并釋放出“制度紅利”，讓政府在對市場主體的行為治理時“不缺位、不越位、不錯位”，進而實現經濟社會發展的再平衡。但是，“我國高等教育管理體制改革一直都是一個硬骨頭”④。目前所進行的漸進式教育改革并未觸及院校管理體制和管理模式等根本性問題，計劃性體制機制依然根深蒂固，重構與經濟新常態相適應的高職教育發展新模式及院校管理新模式面臨著巨大的挑戰和壓力。所以，對比我國政府加快推進“新常態”下創新型經濟增長模式的決心，我們對高職院校管理體制進行徹底改革的決心和努力還有待增強，很多創新性的院校改革和探索還需要進一步有效推進。沿著創新驅動發展戰略的要求，有效激發高職教育內在的創新活力，更加有效地培養更多的適應經濟社會需要的技術技能型高端人才，變革高職院校管理模式，成為當前的首要問題。其中的核心問題在于賦予高職院校更多的辦學自主權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促使高職院校靈活把握各種發展機遇并應對來自外部的挑戰，使我國高職教育體系可以在競爭格局下健康發展。

三、推進我國高職教育供給側結構性改革的對策建議

針對我國高職教育當前所面臨的挑戰和矛盾，沿著供給側結構性改革的思路，我們應著力尋求高職教育供給側的發展動力，提高高職教育供給體系的質量和效率，在改革中充分調動參與各方的積極性，以期逐步釋放發展活力。為此，本文就如何推進我國高職教育供給側結構性改革創新提出以下對策建議：

1.創新技術技能型人才培養模式。作為技術技能型人才培養與塑造的重要載體，高職教育必然與社會系統融合在一起，對人才供給鏈、產業鏈、創新鏈產生深遠的影響，而且它所培養的人才的創新能力高低和由此決定的知識鏈已成為世界各國創新力和綜合國力的重要指標。第一，高職院校要充分發揮高職教育作為技術技能及創新應用活動集合的價值，將自身打造為新型技術技能人才培養的“源創新”的“創新源”，沿著技術進步和產業分工的邏輯，徹底摒棄傳統的普通高等教育人才培養模式，圍繞職業教育“五個對接”的要求，推進專業鏈和產業鏈、培養鏈與生產鏈緊密結合，將教學過程搬到生產第一線，加強高職教育人才培養的社會適應性。第二，高職教育應該實施完全學分制管理模式改革，并基于此系統推進彈性化的人才培養模式改革與創新，真正從“以教為中心”轉變到“以學為中心”，在素質教育、教學方法、多元化培養、國際化合作等方面加強探索，特別提到要廣泛推進翻轉課堂、MOOC化教學改革，建立新型課程體系和評價機制，促進線下教學與線上教學相結合、教育教學過程與信息化技術相融合、創新創業教育和專業教育相結合，拓展學生的個性化發展空間。第三，我國高職教育必須樹立開放意識，不能“閉門造車”，要將自己真正置身于社會和產業發展之中，著力搭建產學研用一體化的協同創新育人平臺，并通過以“產教融合、校企合作”為導向的有效機制，實現政府、高職院校、市場、社會的多維協同、多方聯動，切實促進人才培養模式的動態變革，實現高職教育的精準供給。

2.優化高職教育辦學質量評價。正如1998年巴黎《21世紀的高等教育：展望與行動》所指出的，“多樣性是時代特征屬性，要避免用一個統一的尺度來衡量教育的質量” ⑤，教育質量從來都是一個多層面、多元化的概念，而高等職業教育更因其特殊性而應有獨特的質量評價體系和評價標準。第一，要建立具有中國特色的高職教育質量保障及質量診改體系，形成統一的質量標準和認證評估機制。既要建構起統一的高職教育人才培養數據平臺共享系統，讓第三方機構和高職院校可以以大數據為基礎對人才培養質量、學科專業發展等實施常態化全視域的辦學質量監測評估，又要在尊重人才培養多元化和個性化的基礎上，不斷提高診斷的效度和信度，從而真正激發高職院校對人才培養質量的責任意識和自我評價愿望。第二，要切實推進“管辦評”分離，在推進政府部分權力下放和轉移的同時，建構政府、高職院校、市場組織、社會機構之間既相互獨立又彼此協同的新型關系，明確各參與主體在高職教育監督管理、辦學育人和社會評價分離的過程中的權責定位，增強在人才培養過程中的積極性、互動多維性和過程透明性，形成共同參與質量治理的共治格局。第三，要建立起以質量問責為核心的責任追究機制，健全不同主體對高職教育的質量參與以及利益表達機制，從而全方位地構建對高職教育人才培養質量的監控、診斷和保障體系。除了標準和制度，還需要真正形成以辦學質量和人才培養質量意識為核心的“診改文化”，才能激發高職院校的內生動力，形成一種健康的高職院校內部質量控制自我提升循環機制。

3.拓展高職教育多元有效供給。由于歷史原因，不僅我國高職院校和行業企業之間存在著難以逾越的“中間地帶”，整個高等教育體系也被分割為不同類型、不同層次且難以相互融通的教育形式，這不僅讓高職教育供給乏力，也造成有效和高端供給不足，浪費了很多優質教育資源。第一，要促進高職教育供給主體的創新發展。政府和高職院校應以開放的姿態和理念主動拓展高職教育的發展空間和生長邊界，推動高職教育與社會的互聯互通，集合國內外優勢教育、科研資源，充分激發多元化主體參與高職教育辦學的積極性，提升職業教育的辦學活力，拓展高職教育供給的廣度、深度和維度，在不斷創新和突破的基礎上構建一個嶄新的高職教育新型業態。第二，要促進高職教育供給方式的創新發展。要推動現代信息技術與教育教學的深度融合，充分利用互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術全面深刻地促進教育教學改革創新，推動高等職業教育MOOC體系建設，進而在統一的質量評估標準和培養框架內大力發展遠程在線高職教育，并構筑全方位的在線高職教育服務體系，為廣大社會公眾提供個性化、多元化的遠程職業教育服務，探索高職教育的發展新模式。第三，要確立終身教育理念，突破固有的教育格局，完善職業教育外部環境政策，建立有中國特色的國家資歷架構，建立完善的人才成長“立交橋”，在不同層次、不同類型的普通高等教育、職業教育、繼續教育之間以及學歷與非學歷教育之間，搭建起橫向溝通、縱向銜接、斜向聯通的機制，通過實施學分存儲、互認、兌換制度，破除存在其間的體制壁壘和機制割裂局面。

4.加快高職院校的多樣化發展。曾擔任哈佛大學校長的德里科·博克對高等教育的多樣性給予了充分肯定，認為這是一國高等教育取得成功的關鍵所在。他的邏輯同樣適用于我國高職教育，因為競爭會帶來高職院校的多樣化，而多樣化又會反過來促使每所高校在市場競爭中都能夠而且必須找到自己的準確定位，從而讓整個高職教育體系對社會需求的變化具有很強的適應性和靈活性。第一，每所高職院校均要明確自身的辦學定位，不必要也不可能都成為整齊劃一的綜合性高職院校，而應在“扎根中國大地辦大學”的理念下，圍繞技術培養、技能養成、素質提升、全面發展的人才培養目標，緊密對接當地或區域經濟社會需求，在合理的競爭機制作用下，從優化學科專業結構入手，凝練自身的辦學特色，實現錯位發展。第二，政府應該鼓勵高職院校多樣化發展，進而避免人才培養的同質化和結構性就業壓力。政府應該充分尊重市場經濟基本規律，真正處理好政府、職業院校和市場的關系，科學規劃高職院校的發展層次，充分利用內外部各類資源，促進職業教育集團化發展，著力提升職業教育核心競爭能力，主動建立起結構各異、使命不同的多樣化、秩序化的現代職業教育辦學體系。目前，我國正在推進應用技術本科院校轉型發展，這是一項有遠見的高等職業教育改革。如能建立嚴格的競爭機制并將一批高職院校發展成新型應用技術大學，或許更具有現實意義，也更能凸顯“工業4.0”時代或者“中國制造2025”創新型經濟發展對大量創新型技術技能人才培養的迫切要求。

5.創新高職院校分權治理模式。我國高職教育在體制性方面受到的制約十分明顯，嚴重束縛了供給結構的調整，創新分權治理模式尤為迫切。第一，應該進一步轉變政府職能，推動政府還權于高職院校，因為“推動供給側結構性改革的最大舉措應該是簡政放權，著力打破原有的權力結構和制度約束”⑥。只有實現從單一的管理模式向多元化的治理模式轉變，從威權政府向有限政府轉變，才能破除傳統“一元管理”模式的束縛，合理分權、真正放權、切實讓權，形成良好的倒逼機制，進而從根本上扭轉高職教育治理重心轉向供需結構失衡的問題。第二，政府不僅要嚴格恪守自己的權力邊界，還要推動財政、金融、人事等一系列涉及高職教育供給側政策制度和協調機制的完善，將決定高職院校發展的重要決策制定權交給高職院校自身，不斷擴大高職院校辦學自主權，讓高職教育在多元利益主體間達到權力平衡，實現協商共治、參與治理、共同治理，從而增強高職院校的靈活性和適應性，拓寬發展空間，釋放創新發展活力。第三，政府要按照國家關于加快推進現代職業教育的有關要求，推進混合所有制院校建設試點或者辦學項目試點，指導高職院校科學謀劃試點中涉及的行政關系、管理體制、治理機制、運行方式等，并在頂層設計上給予實質性的支持引導，為社會資本參與高職教育，完善職業教育與產業融合的產業鏈、供應鏈體系提供制度依據。與此同時，各高職院校也要在合法合規、程序正義的前提下積極推進混合所有制改革試點，不斷優化辦學和治理模式，實現面向市場的可持續發展。

四、結語

盡管我國高職教育發展取得了斐然成就，但在“規模化供給”的發展方式下還存在有效供給不足和結構性失衡的問題，也存在一些難以調和的矛盾。這不僅嚴重阻礙了我國高職教育體系的自我創新和整體質量的提升，還為實施供給側結構性改革帶來了現實障礙。為此，必須從優化高職教育發展環境入手，打破傳統人才培養模式的依賴，創新技術技能型人才培養路徑，鼓勵并引領高職院校的多樣化發展，并應充分利用現代信息技術手段，擴大優質高職教育的供給渠道，擴展有效供給。當然，這些要以建立完善的高職教育質量保障體系及診改文化、推進高職院校分權治理為基礎。我們相信，通過一攬子聚焦供給側的改革舉措的綜合發力，我國高職教育必然能在內涵增長的基礎上實現可持續健康發展。

[注釋]

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