高職院校辦學的隸屬關系因素研究

[摘要]隸屬關系是影響高職院校辦學的重要因素。隸屬關系以高職教育的基本屬性作為自我建構的內在邏輯，包括行政體制中縱向層級設計的“省級統籌說”與“市級統籌說”和橫向職能配置的“單一部門管理型說”與“多部門管理型說”。隸屬關系的職能表現為主管部門對高職院校領導干部的管理體制、經費來源渠道、辦學自主權具有影響力。解決隸屬關系影響問題的策略包括：以省級政府為主統籌管理，吸收單一部門管理模式的優點實行教育部門主導、行業廳局參與的多部門分散管理；在內涵方面，要打破隸屬部門界限組建干部團隊，以省級財政為主實行無差別撥款，擴大高職院校的辦學自主權。

[關鍵詞]高職院校 隸屬關系 影響

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）06-0010-07

在我國社會管理體制下，高職院校作為公辦事業單位，都有相應的政府主管部門，由主管部門對隸屬的高職院校通過行政隸屬關系實施行政管理。行政隸屬關系簡稱隸屬關系，是指行政主體之間的從屬關系，按主體之間的關系密度分為行政領導關系、行政指導關系。高職院校隸屬關系既包括行政領導關系，指主管部門對所隸屬高職院校的機構設置、經費撥付、干部任免等事項具有行政審批權力，以權力命令與服從為特征；也包括行政指導關系，指非教育部門主管的高職院校要統一接受教育部門的教育教學業務指導。“條塊分割”、縱橫交錯的隸屬關系作為高職院校發展的“體制”因素，深刻影響了高職院校的辦學狀態和發展水平。本文中的高職院校隸屬關系，特指高職院校行政領導關系（不包括高職院校行政指導關系）。本文意在研究高職院校隸屬關系的由來、邏輯、職能及策略，以期為未來的管理體制改革提供理論指導。

一、問題的提出

《中華人民共和國職業教育法》規定，高職教育實行“條塊結合，以塊為主”的三級多元管理體制，以行政隸屬關系為主線，在中央、省、市（地）三級政府都由教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門、相關的行業業務主管部門參與高職教育管理，其中教育行政部門綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會保障行政部門綜合管理職業培訓和職業技能鑒定，①相關的行業業務主管部門管理直接隸屬的高職院校以及相關職業培訓和職業技能鑒定。

在目前的高職院校舉辦主體中，中央業務部門基本全面退出，省域層面主要代表省級政府統管教育事業的有省級教育行政部門、省級行業主管廳局、市地級中心城市政府以及為數不多的國有大型企業。按照隸屬主管部門的層級或業務屬性，高職院校可分為省屬院校、市屬院校、政府辦院校、企業辦院校等類型。以河南省為例，截至2013年6月21日，在44所獨立設置的公辦專科高職院校（不含高等專科學校、地方職業大學）中，6所隸屬于河南省教育廳，占比13.6%；16所隸屬于河南省行業廳局（院），占比36.4%，省屬高職院校兩項合計占比50%；20所隸屬于市地級政府，占比45.5%；2所隸屬于大型國有企業，占比4.5%。②

公辦高職院校雖然名義上由政府單一主體舉辦，但分別歸屬于四種上級主管部門，不同的隸屬關系使其帶有顯著的類別差異。作為所屬高職院校建設和發展的后盾，主管部門（單位）利用各自的資源優勢，使高職院校在干部管理、經費來源、辦學自主權等多方面有所差異。這說明隸屬關系是影響高職院校的辦學狀態和辦學水平的重要因素。高職教育由于“面向人人”提供職業技術和謀生技能，一方面有助于實現全納發展，另一方面有助于直接助推區域經濟技術轉型升級。改革和完善省域高職教育隸屬關系，彰顯和強化高職院校的職業性、地方性，使我國高職院校釋放辦學活力，達到國內國際先進水平和世界一流，更好地為國家和地方經濟社會發展服務，不僅事關高職教育發展的科學規律和當下實踐，還事關人的發展和社會發展的雙重教育目的，亟須研究和探索。

二、隸屬關系因素的溯源與演化

1.溯源：普通高教管理體制改革遺留。20世紀90年代中后期，我國集中完成了高等教育管理體制改革。經過1994年、1995年、1996年舉辦的三次全國高等教育管理體制改革座談會，中央逐漸形成了調整學校的隸屬關系、加大省級政府統籌力度的高等教育管理體制改革思路，并于1998年由時任國務院副總理的李嵐清同志在1998年揚州召開的全國高等教育管理體制改革經驗交流會上概括為“共建、調整、合作、合并”八字方針。在各地的配合下，教育部、財政部、國家計委等中央部門先后于1998年7月、1999年3月和12月發布文件，組織改革國務院部門（單位）院校的隸屬關系，中央直屬院校大部分下放所在省份管理，中央部門高校數量大幅下降，形成了中央和省兩級辦學、以省級政府為主的新型管理體制。

改革遺留以下問題，即改革前中央業務部門高校數量超過教育部門高校數量、中央部門和省級政府“條塊分割”辦學。經過改革，高校尤其是高職院校的舉辦主體結構整體下移，變為省級行業廳局高校數量超過教育部門高校數量、省級廳局和市地級政府分割辦學的省域中觀格局，省域出現“條塊分割”的高職教育管理體制。③教育部在改革之初就設想和要求中央政府主要負責做好改革的頂層設計，改革中央部門高校的隸屬關系與辦學體制；省級政府要利用政府機構改革的契機調整省級相關業務廳局所屬學校的隸屬關系，將非教育行政部門舉辦的高校劃歸教育行政部門管理，省級各相關業務廳局原則上不再辦學，地方高校以地方教育行政部門管理為主。改革的結果是，中央這一級的管理體制改革已經基本完成，省市一級的管理體制改革不僅沒有全面完成，而且各地的完成情況也不均衡。④自此，省、市地兩級政府的高職教育管理確權問題以及高職院校的隸屬關系因素逐步凸顯。

2.演化：阻遏高職院校運行。當前省域高職教育管理體制的條塊結構關系表現為業務部門之間條條分割、市地級政府之間塊塊分割和省級業務廳局與市地級政府之間條塊分割，本質是政府的高職教育管理權限存在部門橫向分割、政府層級縱向分割的狀況，沒有實現有機結合，管理權限的重疊與隔離并存，但條塊分割的基本特征較為凸顯。現行高職教育管理體制對高職院校的發展具有兩方面作用：一方面是省級教育行政部門、有關業務廳局與市地級政府在“條塊分割”的管理格局中分割履行職能，從各自所在的政府層級和所負責的政策領域分別發力，調動各方面社會資源，客觀形成分工而治的局面；另一方面，在“條塊分割”的管理格局中，各個管理部門都從自身職責出發制定相關政策，部門視野勢必導致政策沖突和資源低效配置，既有行政架構難以支撐“大職教觀”的管理理念，⑤從而出現因高職教育部門化、按照隸屬關系撥付教育經費的投資體制而造成的高職院校稟賦差異，同一行政區域的高職院校設置、專業設置、資源配置缺乏統籌，高職院校難以實現公平、和諧發展。

2012年國家社科基金重點課題《〈職教法〉修訂的實證研究》研究課題組向全國30個省（自治區、直轄市）120所高職院校的黨委書記、院校長征集到高職教育管理體制方面的建議，占建議總數的近30%。參加調研的高職院校黨委書記、院校長的最大共識是，高職教育發展面臨的最大體制性障礙是管理體制障礙，高職院校要想得到發展，必須突破管理體制障礙。⑥這一調研表明，上述“條塊分割”的高職教育管理體制負面作用較為突出，凸顯了我國高職教育管理體制的弊端，影響甚至阻礙了高職院校的辦學和發展，亟待改革。

三、隸屬關系因素的內涵

高職院校隸屬關系以高職教育的性質作為自身的依據，高職教育屬性對高職院校的隸屬關系具有規定性作用。

1.依據：高職教育屬性。關于高職教育屬性，學者們從職業教育的本質屬性出發提出“職業性說”和“應用性說”等觀點。“職業性說”主張職業教育姓“職”，認為職業教育不僅培養合格的用人單位勞動者，也為個人立業服務，要求職業教育突出職業性以適應職業的特點和要求。⑦有論者以對德國職業教育本質特征的研究為依據，從系統論的視角分析社會、政治、文化三方面需求動力對德國職業教育各階段發展的作用機制，將德國職業教育的本質特征歸納為“職業性”。⑧“應用性說”立足于高職教育層次高移的趨勢，認為高技能性是專科層次高職教育的本質屬性，技術性或者高等專業技術性是本科以上高職教育的本質屬性，兩者的共性是應用理論，應用理論、技術還是發展理論、技術是高職教育區別于普通高等教育的根本所在，故不論處在何種層次，高職教育的本質屬性應統一概括為應用性。⑨以上觀點中，“應用性說”超越教育層次的糾纏，觸及高職教育對人類智慧作用的方式和目標等元學科性內涵，比較接近高職教育的本質屬性。

學者的研究揭示，高職教育姓“高”。姜大源認為，職業教育層次的職能定位與工作崗位層級相對應，工作人員的職業能力與崗位技術的智能化程度相對應，勞動崗位的能力差別要求高職教育與中等職業教育在層次、內容等方面進行區分。⑩楊金土等人認為，人才類型決定教育類屬，在學術型、工程型、技術型和技能型四類人才中，高職教育主要培養具備理論技術和智力技能、從事技術應用的技術型人才。這一培養目標特征決定高職教育的課程類型和體系區別于其他教育類型，使高職教育成為獨立的教育類型。11有學者認為，基于高職教育屬性，高職教育的辦學機制具有社會性特色，12或者說，高職教育具有與實際部門緊密聯系的特色。13概括而言，用人部門參與辦學是高職教育諸多特征中的一個基本特征，因為技術型人才的相當部分知識與能力需要在實際工作場所通過實踐訓練和現場感知而獲得，有時超前于高職院校教育內容的行業企業技術應用實際狀況有助于學生掌握新型技術和培養技術創新能力，所以用人單位應該直接參與培養過程。14這些研究表明，要達到技術型人才的培養目標，高職院校應與所在地的行業企業實際部門等社會用人單位合作，采取合乎高職教育特有的職業性（行業性）、地方性要求而不同于普通高等教育的管理體制。

2.內涵：隸屬關系的架構。根據高職教育的職業性和地方性要求，政府對高職教育的管理應采取不同于普通高等教育的管理體制。學者對我國高職教育管理體制的研究，既涉及高職教育管理權限在省市兩個層級地方政府之間的縱向分配問題，回應高職教育管理的地方性要求；也涉及同一層級政府內部高職教育管理機構的橫向設置和職能配置問題（本選題暫不涉及同級的市地級政府間橫向關系問題），回應高職教育管理的職業性（行業性）要求。前述兩個方面可概括為“政府層級說”和“部門職能說”兩種理論觀點，這是隸屬關系因素的基本內涵。

“政府層級說”以科層制理論和管理層次理論為理論基礎，實質是中央、省、市地三級政府之間的高職教育管理權力縱向配置問題，省域的應對方案有集權或分權視角的“省級統籌說”和“市地統籌說”兩種思路。“省級統籌說”與集權型管理體制相適應，以《中華人民共和國教育法》第十四條為直接法律依據。它是根據高職教育屬于高等教育層次而提出的觀點，主張高職教育在中央政府領導下，由省級政府主要進行統籌、管理。“市地統籌說”與分權型管理體制相適應，是根據高職教育屬于職業教育類型而提出的政策觀點，主張中央政府和省級政府對高職教育進行宏觀的政策指導，市地級政府將本轄區其他非市屬高職院校一并納入本地職業教育發展規劃進行統籌安排。“市地統籌說”具有兩個制度困境，一是市地級政府的存在本身缺乏憲法依據，所以政治學者主張從嚴控制地級市建制；15二是《中華人民共和國教育法》第十四條僅授權市地級政府領導和管理中等及以下教育，未授權其領導和管理高職教育，這一法條與國務院2002年8月發布的文件中要求市（地）級政府承擔統籌轄區高職教育發展責任的規定存在沖突。市地級政府一般難以對轄區內的高職教育實行統籌管理。

“部門職能說”以整體性治理理論和管理職能理論為理論基礎，實質是高職教育管理權力在同一層級政府內部的部門數量安排和職能橫向配置問題。學者提出的方案包括單一部門集中管理型和多部門分工管理型兩種模式。我國高職教育實行多部門分工管理型模式，在“國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”管理體制下，由中央統一領導，以省級政府為主統籌，國務院及地方各級政府教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門兩個部門主導以及相關業務主管部門共同負責。這種管理模式下，政府對高職教育的管理存在多頭領導、統籌乏力、政出多門乃至政策“打架”，院校布局、專業布點、資金分配等資源無序配置，導致出現辦學效益低下、人才供求結構失衡等矛盾。在高職教育管理格局整體不變的前提下，學者提出吸收單一部門統一管理型體制的優點，加強頂層設計，成立直屬國務院領導的機構對職業教育進行宏觀統管；完善現有體制，政府教育部門僅負責主導職業教育方向和辦好示范性職業院校，要重點培育行業協會等行業性中介組織并引導其參與行業職業教育管理。16

四、隸屬關系因素的職能

主管部門對所屬高職院校的領導干部管理體制、經費來源渠道、辦學自主權具有體制性的決定權力，高職院校因主管部門不同而形成不同的辦學狀態和實力差異，實為主管部門在高職院校背后的角力，使高職院校難以實現公平競爭和效率發展。

1.隸屬關系因素影響高職院校的干部管理體制。我國非教育行政部門所屬高職院校一般由上級黨委或者政府主管部門主導選任領導干部，隸屬關系因素是確立高職院校干部管理體制的基本依據。公辦高職院校為副廳級事業單位，校級正職黨政領導干部由省委組織部管理，副職或由主管廳局黨組、市地黨委提出人選報省委組織部批復后任免，或由省教育廳會商省委組織部提出人員方案。這種干部管理體制的問題主要在于：一是選拔任用的高職院校領導干部大多為黨政機關干部，受主管部門意志的局限，以主管部門系統現職黨政干部為考察對象，沒有充分考慮高職教育的特殊性和高職院校對領導干部的特殊要求，較少從高職院校內部提任或從其他本科高校調任，這樣產生的領導干部一般不熟悉高職教育的特點和規律；二是高職院校校級領導干部的正職和副職分別由省委組織部門和主管部門任免考核，領導班子成員分屬多個部門管理，難以保證高職院校在貫徹落實國家的教育法律、政策上形成統一的合力。為解決以上問題：一是省級組織部門要加強統籌指導，避免主管部門“為了提拔干部而提拔干部”；二要加強對高職院校領導干部的在職培訓，使他們能適應教育事業發展的形勢需要和勝任高校領導和管理的要求。17

2.隸屬關系因素影響高職院校經費來源渠道和額度。20世紀90年代后，高職院校主要由省級以下地方政府舉辦，隸屬關系成為高職院校的經費來源渠道、財政預算額度多寡乃至其他教育資源配置方式的決定因素。高職教育財政撥款級次主要有省、市地兩級。省屬高職院校財政撥款來自省級財政，省級財政撥款針對高職院校所屬的省教育廳和其他業務廳局多個歸口，分別由省財政廳的教科文衛處、人事教育處、經濟建設處、外事外債處等不同處室管理，高職院校因所屬歸口不同，獲得的省級財政撥款渠道、標準和數額不等。市屬高職院校因所在市地級政府財政實力不同，獲得的來自市地級政府財政撥款的渠道、標準和數額也并不平衡。18政府對高職教育的財政投入存在縱向層級差距和橫向地區（歸口）差距：縱向上，省屬院校好于市屬院校，中央企業院校好于省管企業院校；橫向上，省教育廳主管院校高于行業廳局主管院校，經濟發達地區市屬院校高于經濟欠發達地區市屬院校。這種“厚此薄彼”的投資體制，不利于高職院校之間的公平發展。針對高職教育投入總量不足的問題，國家應加大財政性投入占全國GNP的比重。地方財政作為高職教育的主要經費來源，應達到最低限度的生均撥款額度和投資比例。要打破按照隸屬關系撥款的投資體制，遏制過分強調“多渠道”投入而導致弱化乃至取消政府財政預算投入的導向。政府堅決承擔支持高職教育發展的主體責任，在省域范圍按同一標準統一由省級政府撥付辦學經費，市地級政府等舉辦方投入為輔，重點解決省域內的教育公平問題；在全國范圍內，中央財政加大財政轉移支付力度，作為省級地方財政的補充，重點解決省際教育公平問題。中央和省兩級政府保障財政投入的效果，維護高職教育公平。

3.隸屬關系因素影響高職院校的辦學自主權。隨著政府職能的轉變，高職院校在招生和辦學規模、專業設置、教學安排、經費使用等辦學事務方面的自主權越來越大，但是，受制于政府主管部門以及其他相關職能部門，每一種隸屬關系下高職院校的辦學都帶有主管部門（單位）行業性質、職能范圍的痕跡，主管部門的職責范圍、業務性質對所屬高職院校的辦學存在顯著影響。不同主管部門對所屬高職院校的干預程度不同，高職院校的自主辦學權限也因而互有差異。一方面，高職院校的招生、專業設置、教學、科研、跨境交流、內部機構設置和人員調動、職稱評聘、工資調整、資金調配等均需報經主管部門批準。另一方面，招生指標、辦學規模和專業設置等須再報請省級教育部門審批，跨境交流、內部機構設置和人員調動、教師職稱評聘、工資調整等須再報請省級人力資源和社會保障部門審批，學費標準、設備購置、基本建設、資金調配等須再報請省級發展改革委員會、省級招標投標管理部門、省級財政部門審批。政府主管部門對教育教學、人事、財務、資產等高職院校內部事務的干預，抑制了高職院校的自主意識和辦學活力，制約了高職院校的自主發展。因此，應落實《中華人民共和國高等教育法》賦予高職院校的辦學自主權，提高高職院校自主辦學的能力。

五、隸屬關系因素的改進

在20世紀90年代前后高等教育管理體制改革結束后，高職教育管理體制乃至高職院校的隸屬關系因素凸顯成為“問題”，表現為改革后的高職教育管理體制和隸屬關系結構對改革前的全國高教體制結構具有一定的繼承性，不同之處在于過往改革的空間范圍和系統重心轉換為當前的省域范圍、中觀層次。高職教育管理體制應解決的問題：一是就政府層級而言，在堅持中央統一領導的前提下，省域高職教育是以省級政府管理為主，還是以市地級政府管理為主；二是就部門職能配置而言，未來是維持現行多部門分工制管理模式不變，還是變革為單一部門集中管理型模式。筆者認為，應以公平和效率的雙重標準考量和回答上述問題。

公平的價值觀要求政府對于高職院校一律均等配置教育資源。新中國成立至今，我國已經逐步實現了“人人有學上”的教育起點公平目標，人們的受教育權、入學機會都能均等地受到法律和政策的切實保障，教育起點公平的問題基本解決。當下我國已經進入教育過程公平階段，要通過縮小全國教育的省際差距，高職教育要縮小省域內的地區差距和校際差距，努力實現“人人上好學”的目標。我國教育公平狀況從目前發展到未來的教育結果公平階段，還有很長的路要走。就高職院校隸屬關系的內涵而言，按照教育過程公平的價值導向和現實要求，在政府層級設計上，鑒于高一級政府獲得高職教育統籌授權后，能夠擴大教育資源籌備總量、提升教育資源配置能力，使高職院校得到強大的財政保障和較高的校際公平程度。省域應實施省級政府統籌，在中央政府宏觀指導下，由市地級政府負責在所轄區域輔助管理；在部門職能設計上，根據高職教育的職業性要求，應充分發揮相關業務主管部門與行業企業用人單位的積極性，實行教育行政部門宏觀調控、產業實際部門深度參與，產教、政校合作履行技術型人才培養和技術研發與創新等高職教育職能。

效率是為實現終極價值而衡量人類活動進程或資源配置的價值。高職院校隸屬關系的實質是教育資源配置的方式，從宏觀、制度上影響教育效率。目前單純按照隸屬關系的指引，由主管部門主導對高職院校進行教育資源配置的方式，影響了高職院校的干部人事配備、財政經費撥付以及辦學自主權的行使，人為加大了高職院校之間的發展能力和水平差距，不利于高職教育在省域不同地區均衡發揮“為了人人”的公共產品外部性社會職能。高職院校應降低無效或低效的資源損耗，增大產出份額，綜合提高教育資源利用效率和產出效率，達到較高水平的綜合教育效率。就隸屬關系因素的各項職能而言，高職院校選拔干部應廣開人才來源渠道，打破部門界限招攬優秀專業管理人才，用較高的干部頂層設計能力推進高職院校教育效率；建立以省級財政為經費投入主要來源渠道，以中央財政轉移支付資金、市地級政府項目撥款作為補充經費來源的新型投資體制，統一對高職院校實行滿足充足性要求的無差別財政撥款制度；逐步弱化乃至取消過細過多的上級主管部門行政干預，落實和擴大高職院校辦學自主權，提升高職院校辦學效率。

目前，我國在改善高職院校投入水平上已取得進展。2014年10月30日，財政部、教育部聯合印發《財政部 教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》，要求在全國范圍建立高職教育生均撥款制度，明確提出地方政府是建立完善所屬公辦高職院校生均撥款制度的責任主體，省級政府負責統籌推動在本省域全面建立完善公辦高職院校生均撥款制度，中央財政發揮對各地的引導作用，分級落實相關經費；2017年各地所屬公辦高職院校年生均財政撥款達到不低于12000元的撥款標準水平，并對各級所屬獨立設置的公辦高職院校實現全覆蓋。預計這一政策的出臺和實施，必將有力改善公辦高職院校的投入狀況，但對建立理想的高職院校投資體制而言，仍需努力。

綜合而言，目前高職院校主要隸屬省級教育行政部門、有關業務廳局、市地級政府和國有大型企業，四種隸屬關系實質都是政府單一舉辦主體，因此，高職院校之間呈現較大的制度趨同性。但是，不同隸屬關系對高職院校的辦學職能發揮和教育效益獲得會產生不同的影響，使人們出于現實的需求對高職院校的舉辦主體和舉辦制度進行科學安排和理性選擇。

[注釋]

①根據教育部等六部門2014年6月16日印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（教發[2014]6號）所作的“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”規定，人力資源和社會保障部門直接管理的部分技師學院將被視為高職教育性質的高等學校納入現代職業教育體系。本文未納入研究范圍。

②教育部.教育部批準的高等學校名單、新批準的學校名單（截至2013年6月21日）[EB/OL].（2013-06-27）[2016-11-02].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_634/201306/xxgk_153565.html.

③根據教育部課題組關于《高教布局結構調整與高校特色研究》的課題研究報告顯示，1994～2007年中央非教育部門與教育部門高校的數量結構由24.9︰1調整為4.2︰1；地方非教育部門高校數量有所提高，地方非教育部門與教育部門高校數量結構由0.3︰1調整為0.9︰1。

④周遠清.完善體制改革深化教學改革強化教育思想改革[J].中國大學教學，2002（11）：5.

⑤董仁忠.“大職教觀”視野中的職業教育制度變革研究[D/OL].上海：華東師范大學，2008：104[2016-11-02] .http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CDFDdbname=CDFD

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