深入推進北京城市治理供給側結構性改革

供給側結構性改革是一項涉及面廣、影響深遠的全局性改革。其主要任務是在適度擴大總需求的同時，著力提高供給體系的質量和效率，增強經濟可持續增長的動力。城市是人類最偉大的發明，承載著人們最美好的希望。但是當前許多城市，尤其是超大城市，正面臨著交通擁擠、環境污染等城市病的困擾，供給側結構性改革同樣也是城市治理面臨的重要課題。北京是國家首都，也是人口超千萬的超大型城市。過去，由于北京人口急劇膨脹，城市治理較多從需求側入手，采取限制居民落戶等短期性手段來抑制居民需求，產生了一定的效果。黨的十八大以來，隨著全面深化改革戰略的推進實施，北京正在從根本上解決首都非核心功能過度集中、城市治理能力不足等沉疴痼疾。從現實問題入手，對北京城市治理進行系統把脈，深入推進城市治理的供給側結構性改革，是未來北京城市發展的重要任務。

當前北京城市治理存在的主要問題

近年來，北京城市治理取得了很大的成績，但是同時也要看到，北京城市治理改革的任務仍然十分繁重。當前，北京城市治理與“四個服務”的要求還存在一定差距，與“四個中心”的城市功能定位還不夠匹配，與居民需求和國家區域協同發展戰略還不太適應。主要表現在以下幾個方面：

一是北京的“大城市病”影響了首都功能發揮。自上個世紀90年代以來，北京市人口出現急劇增長趨勢。與1990年相比，2016年末北京全市常住人口規模已增長一倍多。人口規模的快速增長，既是發展中國家大城市發展的普遍規律，也與北京承擔了過多的非首都核心功能有關。人口增長帶來了交通擁擠、環境污染和水資源短缺等“大城市病”，影響了首都功能的發揮，不利于提高國家政務保障能力，不利于改善首都國際交往環境，與當代中國的大國首都形象也不匹配。

二是北京城市發展空間約束不利于城市轉型升級。過去，北京采取了以經濟增長為主導的發展模式，加之首都在全國的特殊地位，導致人才、資金和技術等要素資源向北京快速集聚，人力成本和土地成本飛漲，北京已成為全球辦公成本最高的城市之一。同時，由于政策環境和綜合成本等因素的考量，企業一般不會在市場的引導下自發向周邊擴散。還有一些批發市場，由于產權關系復雜，無法通過市場力量在區域內合理布局。舊的產業出不去，新的產業進不來，城市轉型升級的能力受到挑戰。在新一輪技術革命浪潮前，如果不盡快推動“騰籠換鳥”，將會失去難得機遇。

三是北京公共產品提供與居民需求還存在差距。當前北京城市治理還存在諸多民生短板：商品住房價格和平均租金兩項指標高居全國前列，高昂的居住成本增加了居民負擔，也不利于城市創新人才的引入；交通擁堵情況嚴重，2016年全市機動車保有量達571.8萬輛，早晚高峰路網平均時速22.28公里，人均通勤時間居全國首位；在環境治理方面，北京2016年PM2.5年均濃度72.5微克/立方米，仍處于較高水平。除此之外，就業、教育、醫療、養老以及垃圾處理、停車難等民生短板問題也比較突出，需要花大力氣加以解決。

四是北京發展與京津冀區域發展的協同關系還需進一步深化。自2014年習近平總書記考察北京以來，京津冀協同發展邁出了實質性步伐。但是，在過去“一畝三分地”慣性思維下，北京發展與京津冀區域發展的協同關系還沒有完全建立起來。由于缺乏完善的產業利益分配和財稅分享機制，產業對接轉移的力度還有待加強。有的政府部門在考慮北京發展問題時，還沒有自覺地站在區域發展的角度進行研究，“舍”與“得”的關系還沒有完全理順。

北京城市治理供給側結構性改革的基本思路

城市治理的任務是政府動員各種社會力量，綜合運用行政、法律和經濟手段，向社會提供必要的公共產品和服務，以滿足城市發展和居民需求，推動城市可持續發展。城市治理可以從兩方面進行考察。從需求側來看，就是通過引導、調節和規范需求，在供給條件不發生根本變化的情況下，實現供需基本平衡；從供給側來看，則是通過規劃、管理和服務，提高公共產品和服務的供給質量和效率，以適應需求的變化。當前，北京城市治理的需求側仍然存在一些問題，但是隨著城市人口規模增速拐點的到來，供給側的矛盾和問題將會更加突出，需要將城市治理的任務盡快轉到供給側結構性改革上來。推進城市治理的供給側結構性改革，就是在繼續做好需求側管理的情況下，側重分析在城市治理中存在哪些無效供給和低效供給，明確哪些領域存在供給短板，哪些領域存在潛在需求，需要在供給側提前進行戰略布局。當前北京城市治理存在的問題，既有城市長期發展遺留下來的老問題，也有新時期城市發展產生的新問題，需要根據城市發展的現實和潛在需求，深入挖掘供給側潛力，增強城市持續發展動力，推動城市供給能力和水平整體提升。

一是要將首都功能提升作為城市治理供給側結構性改革的核心。習近平總書記視察北京重要講話，提出了北京“四個中心”的城市功能定位，為首都發展指明了方向。緊緊圍繞和服務于首都功能是北京城市治理供給側結構性改革的核心任務。推進首都功能提升的關鍵是要轉變城市發展方式，改變過去過度強調經濟中心建設的思路，將要素資源轉向首都核心功能建設上來，加快疏解非首都核心功能，為“四個中心”建設營造良好的發展環境。

二是要將創新發展作為城市治理供給側結構性改革的引擎。大城市是創新孕育的溫床，然而低效的城市治理也有可能會扼殺城市的創新基因。如果城市只會“摘果子”，將目光僅僅盯向能夠帶來直接經濟效益的大項目，而不會“栽樹苗”，不在創新空間的營造上下功夫，那么城市就有可能會陷入高成本和低創新的困境。創新是城市發展的不竭動力。北京要建設具有全球影響力的科技創新中心，就需要著力推進“騰籠換鳥”，加強在基礎研究、應用成果轉化、創新要素流動等方面的投入，為創新營造更好的制度環境。

三是要將民生發展作為城市治理供給側性改革的落腳點。城市公共產品和服務提供與居民利益密切相關，民生發展是城市治理供給側結構性改革的最終落腳點。當前市民廣泛關注的就業、教育、醫療、養老、住房、環境、交通等熱點難點問題，是城市治理供給側結構性改革的主要方向。民生發展問題千頭萬緒，但歸結起來就兩條，一是涉及民生的公共產品和服務供給總量不足，二是供給質量和效率不高，難以滿足市民對優質產品和服務的需求。要堅持以人為本的發展思想，積極探索超大城市有效治理體系，切實把涉及民生發展的問題解決好。

四是將區域協同發展作為城市治理供給側結構性改革的支撐。當前北京城市治理中存在大氣污染等諸多難題，都具有跨界公共事務的特點，單純靠北京自身能力難以解決，需要通過區域協同的途徑，在區域范圍內加以系統治理。北京城市治理的供給側改革，不僅要考慮如何改進北京自身的城市治理供給能力，還要考慮如何優化區域范圍內的治理能力提升。要通過常態化的對接機制，加強區域內各城市之間的溝通對話，努力提高區域協同水平，推進建設協作性政府。

北京城市治理供給側結構性改革需要重點推進的工作

一是要做好城市規劃，優化城市發展格局。北京城市總體規劃要貫徹習近平總書記兩次視察北京重要講話精神，按照“四個中心”城市功能定位，為北京城市發展勾畫新藍圖。目前，《北京城市總體規劃（2016年—2030年）》已經編制完成，規劃提出了“一核一主一副兩軸多點一區”的城市空間結構，并增加了支持雄安新區等內容。新版城市總體規劃為首都功能和北京可持續發展開拓了新的空間，較好地處理了“都”和“城”的關系，對北京城市發展具有重要的戰略意義。下一步，北京市應進一步完善城市總體規劃，加強規劃落地實施，推動北京發展與首都功能提升更好地結合。

二是要推進“騰籠換鳥”，營造創新空間。科技創新中心建設是北京城市發展的重要任務，要促進創新要素資源優化整合，推進業態更新和“騰籠換鳥”，努力建設具有全球影響力的科技創新中心，成為全球創新網絡的中堅力量和引領世界創新的新引擎。在創新驅動發展中，要把握好基礎研究和應用成果轉化的關系，著力提高基礎研究水平，在重大前沿基礎研究領域作出新突破，同時，要善于運用市場力量，推進應用技術成果盡快轉化。要推動大學、科研機構、風險資本與創新企業等創新主體緊密結合，為創新提供良好的體制機制環境。要轉變城市發展方式，從“競爭資源、競爭企業、競爭項目”轉向“競爭人才、競爭技術、競爭環境”。要推動成熟企業在區域內合理布局，形成企業良性流動格局，為創新創業營造更好的發展空間。要繼續推動一般制造業和區域性批發市場向周邊地區搬遷，對搬遷后的土地進行再開發，利用好每一寸土地。

三是要優化公共產品和服務供給，彌補民生短板。要提高公共產品和服務供給水平，優化公共產品和服務供給結構，在住房、教育、醫療、養老、交通、環境治理等民生發展領域持續發力，著力彌補民生短板。在住房領域，要優化公共住房政策，逐步建立租購并舉的公共住房體系和長效機制，為符合條件的中低收入人群提供住房保障。在教育領域，要提高中小學和幼兒園教育資源配套水平，推動義務教育均衡發展。在醫療領域，要加快建立和完善分級診療制度體系，積極推進家庭醫生制度，讓居民在社區就能夠享受到良好的醫療服務。在養老領域，要積極探索公建民營等多種養老機構供給模式，大力推進醫養結合，讓老年人能夠安享晚年。在交通領域，要進一步完善公共交通服務體系，鼓勵和規范發展共享單車、共享汽車等共享交通模式，發展綠色交通，緩解交通擁堵。在環境治理領域，要在全力抓好大氣污染治理的同時，深入推進水生態修復和水環境治理，積極推行垃圾分類強制制度，大尺度擴大綠色生態空間，將北京建設成為天藍水清、森林環繞的生態城市。北京還要利用全國唯一的服務業擴大開放綜合試點城市的契機，加快推進現代服務業改革和對外開放，提升服務業品質，為市民提供更加便利的服務設施。

四是加強城市環境治理，改善城市微循環。當前北京存在的私搭亂建、無照經營、群租房等城市亂象，對群眾生活造成了許多不利影響，阻塞了城市內部有機自我循環系統，需要加大城市環境治理，改善城市微循環。北京正在開展的整治“開墻打洞”、背街小巷與農村環境治理等行動，從全市層面全面鋪開，取得了良好的效果，城市面貌煥然一新。下一步要將城市環境治理納入常態化工作，強化城市規劃的剛性約束，加強日常監督檢查，鞏固和深化城市環境治理的成果。同時我們也應該看到，城市亂象的出現并不是北京獨有的現象。發展中國家在城市化進程中大都出現過由于農民大量進城而導致的城市秩序失范。因此，在城市環境治理中，還要充分考慮我國城鎮化進程的階段性特征，以及城市發展對中低層次勞動力的需求，多采用一些“疏”的辦法，少采用過于強硬的做法，要著力讓城市形成自我微循環調節能力，構建良好的城市生態。

五是深化區域協同發展，促進要素在區域內合理布局。京津冀協同發展為北京解決城市治理難題提供了重要支撐，《京津冀協同發展規劃綱要》勾畫了京津冀城市群發展的藍圖。北京要主動融入到京津冀協同發展戰略，推動京津冀交通一體化、生態環境聯防聯治和產業對接轉移，加強公共服務對接，建設世界級城市群。要全力支持雄安新區建設，使之成為疏解非首都功能的集中承接地，在工作機制、科技創新、交通、生態、產業、公共服務、規劃、干部人才交流等領域加強合作。要積極推動新機場臨空經濟區和曹妃甸示范區建設，合作辦好2022年北京冬奧會殘奧會，加強在區域創新體系建設、生態補償等方面的溝通與合作。要加強國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等規劃和政策的對接，推動公共服務共建共享，做好養老社保政策銜接，為區域要素自由流動創造良好的制度條件。

推進北京城市治理供給側結構性需要提高四個能力

推進城市治理供給側結構性改革是一項長期任務，涉及城市規劃、政策和管理、服務等方方面面。在具體工作中，要著力提高以下四個能力：

一是戰略管理能力。城市是一個復雜系統，城市所面臨的外部環境和內部條件是在不斷發展變化的。城市管理者不能墨守成規，而應及時對城市發展的環境變化進行研判，從戰略全局的高度去推進各項工作。對于北京各級城市管理者而言，就是要盡快轉變觀念，牢固樹立首都發展、創新驅動、民生發展和區域協同等戰略思維，跟上時代步伐，在總體戰略引導下推進各項工作。

二是規劃管理能力。總體戰略確定之后，規劃管理就成為戰略實施的重要途徑。現代城市規劃特別強調以人的需求和行動作為規劃工作的基本依據。規劃管理的任務就是要挖掘各類社會主體的需求，妥善處理利益相關者的訴求，合理謀劃城市空間，優化要素資源布局，增強城市可持續發展動力。在推進北京城市治理供給側結構性改革的過程中，城市管理者要善用規劃工具，改進規劃管理方法，提高城市治理水平。

三是精細化管理能力。越是超大城市，越需要提高城市精細化管理水平。要像繡花一樣精細化管理城市，推動城市管理重心下移，將管理觸角伸向街巷胡同，深入到城市運行的微循環系統。要加強街道、社區等基層管理能力提升，及時回應社會需求，化解社會矛盾，建設和諧北京。

四是社會共治能力。城市治理不僅是政府的責任，也是每一個市民的共同責任。只有政府、企業、社會組織和市民共同參與，才能匯聚城市治理的強大力量。要充分利用互聯網、大數據等現代信息技術發展的優勢，積極搭建社會共治平臺，創新社會共治機制，動員社會力量共同破解城市治理的難題，打造首善之區。

（作者：邢華，中央財經大學政府管理學院教授、博士生導師）

責任編輯 / 高 斌