彰顯京津冀協同發展的北京優勢

如何發揮北京在京津冀協同發展中的龍頭作用？這是隨著有序疏解和協同發展深入展開提出的一個重要課題。要回答好這個問題，首先必須從理論上深刻認識到，北京城市發展正在開辟一種新模式。只有對這個新模式有一個全面的把握，才能意識到北京作為世界級城市群的核心城市，必須擔當起輻射帶動周邊城市的新功能、新使命。有了這樣的認識，自然就會對疏解有一個更深刻、更自覺的把握，超越舍得、實現由治病疏解向輻射帶動疏解的升華；有了這樣的認識，就可以推動北京在京津冀協同發展的進程中主動作為，彰顯北京優勢。

北京城市發展的新模式

北京的城市發展處于一個歷史的轉折點，正在開辟一個新的城市發展模式。

從習近平總書記兩次視察北京并發表重要講話，明確北京“四個中心”的戰略地位、提出建設國際一流的和諧宜居之都的戰略目標，全面部署京津冀協同發展戰略，到中共北京市委第十二次黨代會提出貫徹落實的方針政策以及具體的行動計劃，一個嶄新的城市發展新模式已經展示于世人面前。

這個新模式，顯然是針對導致問題產生的原有模式的，意味著城市發展的深刻轉型。北京這座千年古城發展成為現代化國際大都市，取得了舉世矚目的成就，但日益嚴重的“大城市病”也超出資源承載力，影響了城市的可持續發展和首都功能的發揮，原有的發展模式難以為繼，其主要特征就是“攤大餅”式的單中心集聚模式。開辟新模式，必須對原有模式有一個清醒的認識和深刻的反思。

其實，這種發展模式的弊端許多大城市都經歷和忍受過。劉易斯·芒福德在其巨著《城市發展史》中提到，畸形的巨大都市“腫瘤般地生長，老的組織不斷地崩潰解體，新的無定型組織又生長的太快”，“大都市的目的是它的無目的地膨脹擴展”。雖然現在這種模式在多數發達城市已經成為歷史，城市更新和城市修復消除了曾經的弊端，但其轉換的歷史過程、針對弊端的理論認知以及其解決問題的思路和政策主張都是值得我們今天借鑒的。舊有模式弊端是資本主義對利潤無止境的追求所引起的，“資本主義最終是要在全市各處設立市場，哪里有錢可賺，哪里就要改變為市場，沒有一個地方可以避免”，“從19世紀開始起，城市不是被當作一個公共機構，而是被當作一個私人的商業冒險事業，它可以為了增加營業額和土地價格而被化成任何一種模樣”。我們是社會主義國家，在共產黨的領導下，向新模式的轉換有著更好的實現條件。

針對資本主義國家大城市由于盲目發展帶來的擁擠、貧民窟、工業污染、上下班路程遠等等，埃比尼澤·霍華德當年提出了一種更為有機的城市：這種城市從建城一開始就對人口、居住密度、城市面積等有限制，一切組織得很好，能執行一個城市社會一切重要功能和商業、工業、行政管理、教育等；同時也配置了足夠數量的公園和私人園地以保證居民健康，并使整個環境變得相當優美。

對于城市過度擴張，霍華德認為，“一個城鎮一旦達到它最佳規模后，這個城鎮所需要的不再是擴大它自己的面積或人口，而是安于成為一個更大的體系中的一部分，這個體系有人口規模大和各種各樣設施多的優點”。他指出，“以有計劃的疏散代替盲目的集結成團塊、以分散代替壟斷式集中，以較高形式的統一代替混亂無序”。

北京城市發展的新模式，與霍華德模式有著基本相同的方向和邏輯。但北京有著自己特殊的城市發展歷程，有著獨特的城市發展內涵，新模式有著強烈的問題導向，有著全新的城市發展理念，有著切實的戰略部署，形成一個完整的體系。其主要特征有：

一是明確的首都城市戰略地位。落實“四個中心”的首都城市戰略地位，立足“四個服務”，市委進一步明確要把北京建設成為擁有優質政務保障能力和國際交往環境的大國首都，弘揚中華文明與引領時代潮流的文化名城、全球創新網絡的中堅力量和引領世界創新的新引擎，人民幸福、社會和諧的首善之區，天藍水清、森林環繞的生態城市，世界超大城市可持續發展的典范。明確首都功能是首都城市戰略地位的核心，也是新模式的首要特征。

二是明確的首都城市戰略目標。目標，是中國特色社會主義的鮮明特征。國家有“兩個一百年”的奮斗目標，北京城市也有自己的戰略目標。習近平總書記在提出“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”重大時代課題的同時，首先明確北京城市發展的戰略目標是建設國際一流的和諧宜居之都。這一目標，成為北京城市發展新的偉大使命。

三是全新的城市內外空間布局。新模式針對北京城市空間布局存在的問題，對北京城市從內部空間與外部空間兩個維度進行了重新布局。城市內部形成“一核一主一副，兩軸多點一區”的空間結構，強化城市政治中心與服務保障，強化多點支撐、提升城市綜合承載能力；城市外部，將北京城市納入京津冀協同發展國家戰略的大格局，以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架，構建以北京為核心的現代城鎮體系。

四是嚴格的城市開發邊界和生態紅線。新模式實行嚴格的底線剛性約束。確立了以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，嚴控用水總量，促進地下水采補平衡。這對于人均水資源量只有全國平均水平1/20的北京來說，帶有挽救的性質。嚴格城市開發邊界、生態紅線管理，實行基本農田減量發展、建設用地負增長、中心城區動態零增長、守住人口規模“天花板”是遏制“攤大餅”趨勢、中斷原有模式的果敢之舉，也為新模式的展開鋪平道路。

五是權威的城市發展規劃。針對原有模式城市規劃軟和腳踩西瓜皮滑到哪兒是哪兒的發展趨勢，新模式主張城市發展要一張藍圖干到底，制定嚴肅的、權威的、切實可行的城市規劃。城市發展有頂層設計、有實施規劃是城市發展戰略落實的根本保證，也是新模式鮮明特征之一。

六是有效的城市治理體系。北京的“大城市病”，除了原有城市開發建設模式造成的規模過大問題外，還與隨之而來的超大城市運行的無序、失管密切相關。因此，有效的超大城市治理，也構成新模式的有機組成部分。城市治理，涉及和人民生活密切相關的經濟秩序、社會秩序、安全穩定、生態環境等城市運行秩序的治理，包括市場治理、污染治理、社會治理、交通治理等，也包括城市的精細化管理。

七是城市發展的新動力。新模式的城市發展動力，與原有片面強調盤活資產、招商引資、資本驅動、土地財政以及以GDP論英雄的動力有根本的不同，更加強調人民得實惠、資源能承載、環境不破壞；更加強調科技引領、創新驅動和文化振興。

八是城市群的城市發展新形態。新舊模式轉換最突出的特征是：城市發展由資源向中心城市聚集求增長轉變為中心城市輻射帶動周邊共謀發展。舊模式是中心城市的獨大；新模式則是有核心城市帶動的城市群。中央已經明確，京津冀區域整體定位是打造現代化新型首都圈，建設以首都為核心的世界級城市群。城市群是未來城市化的主體形態，北京則是京津冀世界級城市群的核心城市。

九是“一核兩翼”：疏解與協同的空間合成。北京城市發展新模式還包括了有序疏解非首都功能、推動京津冀協同發展的戰略部署。中央對有序疏解和協同發展進行了周密的時序安排。特別是北京城市副中心和河北雄安新區與北京形成“一核兩翼”的戰略性空間布局，更是對有序疏解推動協同發展的城市空間合成，是一次城市發展新模式的勇敢嘗試和偉大創新。

北京城市發展新模式中，有序疏解非首都功能是推動京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重。而確保非首都功能轉得出、穩得住、能發展，涉及疏解方和承接方及相關部門的合作，其中，最為關鍵的是協同發展中北京的龍頭作用。

北京城市發展的新功能

要弄清北京在協同發展中的龍頭作用，還必須厘清北京作為首都的功能和作為一座城市的功能的關系。中央對北京的功能定位，是著眼于對全國而言的首都功能。北京是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，但北京作為一座城市還有城市本身的城市綜合功能，其中包括經濟功能。這些功能是有機融合在一起的。城市運行的基礎性功能是首都功能的基本保障，與首都功能緊密結合，屬于優化提升的范疇。非首都功能主要是指部分不適于在北京發展的經濟功能。而北京作為京津冀世界級城市群的核心城市，又增添了一個對周邊輻射帶動的新功能。這一新功能，會在有序疏解和協同發展中逐步體現，也會逐步彰顯協同發展中的北京優勢。

北京潛在優勢的彰顯。北京作為千年古都和國家首都，具有許多不可替代的優勢，政治地位高、文化底蘊深厚、科技創新領先、人才資源密集、國際交往密切。北京借助首都優勢，城市快速發展，形成了巨大的競爭優勢。特別是經濟，更是借助首都地位發展出一個強大的首都經濟。但首都這些優勢只是北京獨享，只作用到北京城市發展自身，不但沒有外溢，反而形成與周邊巨大的反差。雖然北京提出了首都經濟圈、京津冀協同發展戰略推行以來，也有了顯著的改進，但北京的科技、人才和文化優勢，對于京津冀區域來說，總的說來還只是一種潛在的優勢。京津冀協同發展，就是要把北京的這些潛在優勢釋放出來，在協同發展中得以彰顯，把首都經濟的優勢變為首都經濟圈的優勢。

輻射帶動實現疏解的深化與升華。疏解的基本出發點是解決北京的“大城市病”，同時還要通過疏解推動京津冀協同發展。隨著疏解不斷向縱深發展，我們必須進一步深化對疏解的認識和理解。如果我們從京津冀協同發展看疏解，從世界級城市群的核心城市功能看疏解，疏解的意義就不僅是治理“大城市病”，而且是核心城市對城市群的輻射帶動的城市新功能。疏解的初期階段，主要著眼于轉得出，北京通過嚴控增量、疏解存量達到瘦身健體的目標；而隨著疏解的深入，承接地更加關注穩得住、能發展。而疏解工作一旦取得預計的成效，我們就會發現，疏解與輻射帶動具有相同的功效，疏解就是輻射、疏解就是帶動。當我們把疏解視為對輻射帶動功能的培育和演練時，就會使疏解更為主動、更加自覺，從而使疏解從治病之策升華為功能提升，疏解本身就會成為一種功能。從這個意義上講，疏解沒有完成時，疏解是城市群核心城市的應有功能。正如劉易斯·芒福德指出的：“我們必須發明新的媒介使盲目形成的擁擠狀況變為有目的地疏導流通，讓城市容器變得稀疏輕巧，使大城市這塊吸引人群的磁石，重新布局，擴大磁場。”我們今天的疏解，就是要降低北京城市中心的磁力，把北京的磁力分散出去，形成京津冀城市群的強大磁場。

非首都功能的首都優勢。在我們推動非首都功能的疏解時，我們還必須弄清非首都功能在北京得以不斷疊加和擴張的成因。弄清這點，才能使非首都功能疏解得出去。計劃經濟時期，北京由于首都地位，城市基礎設施和公共服務等綜合功能明顯優于全國其他城市，由于資源不能自由流動，人們只是羨慕和向往北京的生活。在市場經濟條件下，首都城市綜合功能的優勢很快轉為營商的優越環境，對各種資源產生了極大的吸引力。北京如果沒有首都帶來的優勢，城市不會如此急劇膨脹。非首都功能雖然不是必須放在首都北京的功能，卻離不開，因為是首都帶來的環境和條件，因此，非首都功能是附帶著首都優勢的。附帶著首都優勢的非首都功能，要疏解出去，根本的要依靠兩個環境的改變。其一，北京城市中心區特別是中央政府所在的核心區主要是打造優質的政務環境，而不是營商環境。除行政的禁限外，抬高非首都功能的進入門檻，阻斷影響首都功能的低端產業進入和滯留；其二，提高承接地城市基礎設施、公共服務的水平，優化營商環境、優化生活和生態環境，培養對經濟資源的吸引力。兩個新環境的形成，才能從根本上實現疏解的功效。同時，我們也必須注意到，非首都功能的首都優勢，不會隨著疏解而完全消失。因為疏解出去的對象，雖然離開了京城，但仍然在首都經濟圈內，仍然保留著與首都各種聯系的首都優勢。也只有意識到這一點，才能真正使疏解對象不但轉得出、穩得住、能發展，而且保持與京城的聯系，繼續發揮首都優勢，會借勢、善傳遞、能帶動。對于北京來說，疏解對象也不是一疏了之，而是借助疏解，達成鏈接，形成輻射的媒介。

北京在協同發展中的新作為

在對北京城市發展新模式有了全面了解后，在對北京作為城市群核心城市的新功能有了新的認識后，我們就可以以新的理念探索北京在協同發展中的龍頭作用。

放眼更大的空間謀發展。政府在中國地方經濟的發展中占有重要地位，起著規劃、組織、引導、協調的重要作用。政府可以直接投資，還可以通過各種政策，鼓勵、支持或禁止、限制經濟主體行為來實現城市發展目標。其中，政府的理念起著至關重要的作用。面對疏解非首都功能、推動京津冀協同發展的戰略任務，北京市政府必須以新的理念帶頭突破在域內“一畝三分地”作為的局限，站位要更高、視野要更寬，在京津冀更大的空間謀劃發展，在更廣闊的地域統籌、協調資源配置。這是彰顯首都優勢的首位要素。

放手市場的決定作用。協同發展，說到底是產業的關聯和企業的協調。充分發揮市場的作用，建立跨行政區劃的統一市場，是協同發展的基礎。北京的產業發展和企業擴張雖有優勢，但受到行政區劃的制約，優勢難以發揮。只要放手，讓企業根據自己的利益自主決策，協同發展的首都優勢就會在微觀層面有所體現。這方面，有些企業已經走在前頭了。

“菜心—菜幫”的發展結構。“菜心—菜幫”的比喻生動地刻畫了城市群范圍內的產業結構，中心城市做菜心、周邊城市做菜幫。“菜心—菜幫”是一個有機的統一體，一棵白菜，不可能只有菜心，也不可能只有菜幫。當一個城市與周邊城市聯系不緊密，必然是菜心、菜幫都做，而在城市群的形態下，就可以實現中心城市做菜心、周邊城市做菜幫的產業格局。協同發展的北京優勢，就是做好菜心，不斷向外長出菜幫來。

主動搞好三個對接。北京在部署支持河北雄安新區發展時提出，要主動加強規劃對接、政策對接、項目對接。其實，這三個對接，彰顯的正是協同發展中的北京優勢。主動搞好三個對接，不僅對雄安，而且對京津冀協同發展都有普遍意義。

疏解不忘帶上“嫁妝”。前面我們已經分析了非首都功能的生成環境和條件，非首都功能在北京的過度集聚離不開這些環境和條件。因此，非首都功能的疏解，必須考慮疏解對象能夠在疏解承接地生存發展的環境和條件。只有環境和條件更好，或有不可替代的獨特優勢，才能真正使疏解對象轉得出、穩得住、能發展。為此，北京就要主動幫助疏解承接地在基礎設施、公共服務、教育衛生、網絡信息、生活便利等方面先行一步，以增強疏解承接地的吸引力。就具體項目而言，疏解也不能只是項目本身，而要附帶一些必要條件，即疏解不忘帶上“嫁妝”。其實，帶“嫁妝”的疏解，既彰顯北京優勢，也是北京發展的新機遇。

創新協同發展空間。協同發展必須有協同發展的空間。如果北京城市中心經濟功能不向外遷移，不但北京瘦身健體的任務難以完成，協同發展也沒有用武之地。北京城市副中心的建立，就是城市經濟功能從城市中心向城市邊緣的轉移，也是向協同發展主戰場的前移，便于形成協同發展的集中空間。雄安新區是從北京域內跳出去，在北京域外尋求協同發展新空間的創新。創新協同發展空間，具有很大的發展前景，可以在不同層次、不同領域、不同地域推開，是北京彰顯協同優勢的重要路徑。

主導各種產業聯盟。三年來，各個方面積極行動，探索協同發展之路，創造了不少協同發展的方式。其中，從制造業、服務業到教育、衛生、環保等，形成了各式各樣的產業聯盟和合作平臺。在這些聯盟和平臺上，大部分也是北京借助產業行業的優勢，發揮著主導作用。

“宜居—宜業”的新組合。一座城市本來應該是宜居與宜業的有機統一，但在城市超過適度規模之后，隨著“大城市病”的惡化，就會變得越來越不適于居住。所以，一些大城市的富人搬到郊區居住，而窮人卻可以在市中心得到廉價的租房。北京城市的無序擴張也出現了宜居不宜業、宜業不宜居的矛盾現象。筆者曾問過一位在北京一家大醫院的護工，為什么遠離家鄉到京城工作？她的回答道出了原委：同樣做護工，在北京管吃、管住比在老家不管吃、不管住掙得還多，為什么不來？北京周邊“睡城”的出現，也是同樣的緣由，在掙錢多的地方就業、在生活成本低的地方居住。所謂“睡城”，其實意味著大量人口已經在居住上被疏解出去了，只是每天還要回到城里來上班，不但沒有緩解人口壓力，反而造成潮汐式交通擁堵。設想，如果一部分就業功能疏解到“睡城”，實現職住平衡，諸多問題迎刃而解。通過“宜居—宜業”新組合的創新，可以有效推動協同發展，北京具有明顯優勢。

共享“事件經濟”。北京城市經濟的快速發展離不開首都經常舉辦的重大活動。一次奧運會的舉辦，使北京城市發展提前了整整八年。這種“事件經濟”是北京得天獨厚的優勢。這次北京與張家口共同籌辦冬奧會，給了我們一個重要啟示，即通過更多地與周邊城市共享“事件經濟”，可以有效彰顯協同發展的北京優勢。

（作者： 文魁，首都經濟貿易大學原校長）

責任編輯 / 沈 聰