民族地區精準扶貧困境及對策分析①

摘 要：我國少數民族聚居區主要分布在西部、西北、西南等邊疆地區。由于歷史狀況、地理位置、資源稟賦、自然環境等原因，少數民族地區貧困落后的現狀嚴重制約著其經濟社會發展。少數民族地區精準扶貧存在自然環境差、語言不通、教育落后、基礎設施建設滯后等問題，應通過制定合理的貧困測量指標、因地制宜精準幫扶、發展民族地區教育等手段，促進其經濟社會的進步。

關鍵詞：精準扶貧 民族地區 產業扶貧

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）04（a）-117-03

2013年11月，習近平總書記在湖南考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出“精準扶貧”的思想；2015年10月，十八屆五中全會提出，要實施脫貧攻堅工程，精準扶貧、精準脫貧。精準扶貧是指針對不同貧困地區的自然地理和經濟社會環境，以及貧困戶的具體狀況，運用科學合理的手段對扶貧對象進行精準識別、精準幫扶、精準管理的扶貧方式。中國是多民族國家，由于民族聚居區域多地處邊疆、交通不便、基礎設施滯后，因此經濟社會發展較為落后，連片貧困區域集中。第六次全國人口普查顯示，中國少數民族人口數為113792211人，占全國總人口的8.49%，實現少數民族地區的減貧、脫貧對于社會穩定和經濟發展具有重要意義。以內蒙古為例，內蒙古十三五規劃綱要提出，要推進精準扶貧工作，根據不同地區的致貧原因和脫貧需求，堅持因人因地施策，分類扶持剩余的80.3萬貧困人口；對已經脫貧的農牧民，一定時期內還要繼續享受扶貧相關政策，避免出現邊脫貧、邊返貧的現象。

1 民族地區的農村貧困現狀和扶貧概況

我國少數民族八省區指內蒙古自治區、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區、廣西壯族自治區五個自治區以及少數民族分布集中的貴州省、云南省和青海省。民族地區的經濟社會發展對于國家經濟進步、社會穩定有重要意義。

1.1 民族地區的農村貧困狀況

據國家統計局對全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）16萬戶農村居民家庭的抽樣調查，按人均年收入2300元的國家農村扶貧標準測算，2015年民族八省區農村貧困人口為1813萬人，占全國農村貧困人口的32.5%；貧困發生率（農村貧困人口占鄉村人口的比重）為12.1%，比全國（5.7%）高6.4個百分點。2010年～2015年，八省區農村貧困人口占全國的比重保持在30%以上，而同期八省區農村人口占全國的比重為17%左右（2015年民族地區農村貧困情況.國家民委網站）。

就減貧率而言，2011年～2014年，八省區與全國減貧速度都在逐年下降，均由2011年的20%以上降至2014年的15%以下。然而在2015年，民族地區和全國的減貧率都顯著提高，減貧速度明顯加快，反映出中央和地方進一步加大扶貧投入，將精準扶貧的政策落實到位。但總體而言，民族八省區的減貧率與全國水平相比仍存在差距，民族地區精準扶貧任務依然繁重。

1.2 民族地區扶貧概況

改革開放以來，我國大力推動扶貧工作的發展，從《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》到《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，國家扶貧事業取得了重大進展。然而，在全國14個連片特困地區的680個縣中，371個地處民族自治地方，占54.6%（國務院扶貧開發領導小組辦公室網站.新華社評論員：打贏民族地區脫貧攻堅戰），民族地區的扶貧形勢依然嚴峻。

在2016年的592個國家級貧困縣中，內蒙古自治區共占31個。從財政扶貧資金占農林水事務總支出的比例看，2009年～2011年有所下降，2012年～2014年維持在7%以上，顯示出2012年以后自治區政府對于扶貧事業的投入增加，越來越重視扶貧開發工作的重要性。

然而，民族地區大多位于高原山區、干旱荒漠或喀斯特地形區，自然地理環境惡劣。內蒙古自治區自然條件較差，土地荒漠化嚴重，加之不合理利用，使草原生態環境受到嚴重破壞，生態環境脆弱。溫帶大陸性氣候特征典型，大部分地處干旱、半干旱地區，降水少，水資源貧乏，中西部牧草稀少，人畜飲水困難現象普遍；風沙大，沙地治理難度大，草場退化嚴重；冬季易發生暴風雪天氣，引發雪災，威脅農牧民的財產甚至生命安全，嚴重損害貧困群眾的生產生活。2016年9月，內蒙古自治區人民政府辦公廳印發了《內蒙古自治區“十三五”產業扶貧規劃》，規劃明確了到2017年基本消除絕對貧困的目標，對產業扶貧的現狀、面臨的機遇和挑戰進行了分析，規劃了產業扶貧的重點建設內容，并完善了一系列資金優惠和政策保障措施。然而在精準扶貧政策的實行過程中，依然存在許多問題。

2 內蒙古地區精準扶貧的困境

2.1 存在的問題

2.1.1 貧困戶內生動力不足，影響整體脫貧進度

“扶貧先扶志”，一些貧困戶存在“等、靠、要、懶”的消極思想，并具有代際傳遞的人文特征[2]，缺乏“勞動致富”的內生動力和積極性，觀念陳舊且缺乏接受新事物的能力，個別靠短期扶貧項目獲得收入、實現脫貧的貧困戶缺乏后續動力，易成為邊緣貧困群體甚至出現返貧情況，因此，扶貧工作的首要和根本任務是解決這些內生動力不足的貧困戶“心理貧困問題”，幫助其樹立戰勝困難、擺脫貧困的信心和斗志[2]。

2.1.2 貧困戶精準識別難度大

精準扶貧的目標是通過建檔立卡等方式，將真正需要幫扶的貧困戶識別出來，并通過有針對性的扶持政策，幫助其實現脫貧和致富[3]。因此，貧困戶的識別精準是精準扶貧的基礎和前提。精準識別，即通過申請評議、公告公示、抽檢核查、核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作績效轉變，信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來[4]。2014年，我國將貧困農戶的建檔立卡工作作為精準扶貧工作的重點，但實際操作過程中對識別標準、技術、工作人員的要求高，識別成本高，難度大。其困難體現在以下方面：首先，由于準入標準的缺乏，貧困戶的遴選甄別存在困難，扶貧人員在工作中難以根據量化指標進行考評。其次，困難戶為了獲得補助，在申報時刻意隱瞞家庭收入來源，上報不實信息，甚至出現賄賂測評人員的現象，產生道德風險。

2.1.3 貧困人口受教育水平較低，語言不通，影響扶貧成效

中國長期以來存在城鄉二元結構使教育資源在城市和鄉村的分配極為不均，民族地區的教育事業在改革開放以后取得了巨大進步，但與城市及發達地區相比仍然較為落后。在教育經費方面，2013年，內蒙古教育經費總計6121558.7萬元，只占全國平均水平的68.2%（資料來源：2014年《中國教育統計年鑒》）；在教育結構方面，高等教育學校數量少且質量較低，職業教育和成人教育發展水平低；此外，還存在教師隊伍水平參差不齊等問題。內蒙古地區是蒙古族聚居區，貧困地區居民受教育程度普遍較低，一些貧困農區及牧區居民不能流利的使用漢語，這給當地扶貧開發工作帶來了一定困難。

2.2 內蒙古精準扶貧產生問題的原因分析

2.2.1 缺乏科學的精準識別方法和技術

現有的貧困指標逐級分配和制定貧困線的方法都有其局限性。指標逐級分配要求根據貧困監測數據，將貧困指標由自治區到縣、鄉鎮、村逐級分解，這種方法不能真實反映每個縣的真實貧困水平，尤其是在收入差距大的地區。制定貧困線也存在問題，首先，貧困標準是否科學合理，能否反映出當地的真實生活水平；其次，收入的測定成本較高，加大了經濟落后的貧困縣政府負擔，易導致操作過程中的種種不合規范的行為；最后，制定貧困標準“一刀切”的方式忽視了邊緣貧困群體的利益，一些臨界貧困人口的收入標準處在貧困線以上，但患病等原因給其帶來了較大地經濟負擔。

2.2.2 貧困地區基礎設施建設滯后

基礎設施建設是精準扶貧工作的依托，民族地區地處偏僻，地形多山地高原，經濟落后，基礎設施建設滯后。主要表現在貧困地區交通不便，縣城通往鄉鎮的交通形式單一；從事農牧業生產的工具、技術和配套設施落后；文化服務場所如圖書館等設施數量少、建設質量差；缺乏基本的公共醫療衛生服務設施，農牧民看病難；學校數量少、對教師的吸引力低、教學質量難以提高?；A設施是扶貧工作的支撐，基礎設施建設不足不僅會加劇扶貧工作的難度，也會導致“返貧”現象頻發。

2.2.3 社會力量參與扶貧開發程度低

開展扶貧項目，幫助民族地區脫貧不僅是政府的職責所在，更是整個社會的責任，民營企業、社會組織以及個人都應積極參與到扶貧事業中來。社會力量參與精準扶貧相關工作具有籌集資金快、力量動員迅速、專業水平較高、方式多樣靈活等優勢[3]，雖然目前內蒙古地區一些龍頭企業已經開始參與光伏扶貧等項目的建設，但仍存在投入資金不足、多頭管理等問題。社會力量的缺失使得產業扶貧缺乏其應有的活力，不利于精準扶貧項目的落實到位。

3 民族地區精準扶貧的對策建議

3.1 由“輸血”轉向“造血”，因地制宜

精準扶貧不同于傳統的生活社會救助，即直接為貧困戶提供家庭補助，其重點應該放在幫助貧困戶發展自身生產自救能力，由貧困戶被動接受幫扶的消極形式轉變為幫助其獲得生產技能，創造脫貧致富的有利環境。產業扶貧要注重地區的獨特性和差異性。民族地區自然環境惡劣，在氣候、土壤條件不適宜發展農業生產的地區，應創新扶貧發展手段，針對當地的自然資源、經濟社會狀況采取不同的扶貧策略，大力推廣產業扶貧項目，如光伏扶貧、金融扶貧、旅游扶貧等；培育、發展民族地區特色產業，建設配套的農業基礎設施，推廣節水灌溉技術，推動農牧業產業化、集約化經營，加強對貧困農牧民相關專業知識技術的普及，如動植物疫情防治防疫等，從根本上改變貧困狀況，這也符合精準扶貧的要求。

3.2 制定多維度貧困測量指標，加強村民的參與程度

對貧困戶進行精準識別，就要制定科學合理的多維度貧困測量指標，并將村民納入貧困戶識別的程序中，建檔立卡精準識別貧困戶時，采用村民申請、指標考評與民主評議結合的方法，自上而下對貧困戶數量進行分配的同時，還要舉辦村民民主測評會，公開公正評議過程和行為，既避免了村干部的徇私行為，同時也對村民謊報、瞞報家庭狀況予以一定程度的監督。

對貧困建檔進行動態管理，除了設置合理的準入和退出機制外，還要完善建檔立卡信息，加強對貧困邊緣群體和返貧戶的幫扶。改革單純以農戶年人均收入識別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法，將農戶收入能力、可支配能力、消費能力和資產狀況有機結合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標體系[6]，并對收入和資產進行一定額度的豁免，以免出現邊緣貧困群體因病、災等意外狀況返貧的情況出現。

3.3 重視民族地區教育事業的發展

促進貧困縣公共教育服務和扶貧開發應該滿足貧困人口的需要，加強民族地區教育事業投入，不僅要重視基礎教育和高等教育的發展，更要開展職業教育。完善貧困助學金制度，合理布局農牧區學校位置，加強對義務教育階段的少數民族兒童幫扶，避免其因為家庭貧困而被迫輟學；對民族地區的農、牧民進行生產技術和職業技能培訓，幫助其提升勞動生產率和就業競爭力，從根本上擺脫貧困狀況；對鄉村支教的志愿者，應給予政策支持，為其進行可持續的職業規劃，提高貧困地區的師資待遇和培訓水平。

3.4 大力培養和使用民族干部

民族干部在了解當地經濟社會及文化狀況方面具有得天獨厚的優勢，與貧困戶的交流障礙較小，方便開展精準扶貧的領導工作。在完善少數民族干部培養機制方面，要建立公開透明、科學合理的選拔任用、培養教育、考核激勵和監督管理體系，為民族干部提供更多的掛職鍛煉、崗位輪換和交流學習的機會；加強民族干部與少數民族貧困群體的對接，以便于精準扶貧政策的宣傳和實施。

3.5 堅持政府主導，引入社會力量

政府是精準扶貧的主要責任主體，要明確政府職責，加大財政和政策對民族地區的支持力度，完善鐵路公路、公共衛生、住房等基礎設施建設。同時引導社會力量參與扶貧事業。2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，廣泛動員社會各方力量共同參與扶貧開發。企業承包扶貧項目建設，并倡導企業主動承擔責任，積極培養和使用有能力和技術的貧困農牧民和貧困大學生，提高其就業水平；引導私營企業通過簽訂訂單、土地流轉等方式，與貧困村合作辦企業、共謀經濟社會效益，幫助貧困地區建立和經營產業鏈，提高貧困人口的生活水平，促進當地經濟發展；引入社會團體對扶貧項目的調研規劃、工程建設、資金使用等情況進行監督和評估，多方力量共同參與，保證扶貧工作的順利開展。在參與方式方面，創建公益品牌，為弱勢群體提供具有針對性的公益活動。

4 結語

民族地區貧困人口數量多，脫貧難度大，是我國扶貧開發工作的重點。在民族地區推行精準扶貧政策在精準識別、精準管理、精準幫扶三個方面應該更加具有針對性。首先，制定以收入和資產狀況為依據的貧困戶識別標準，建立合理的準入和退出機制，精準確定扶貧對象，實施動態管理；通過選派年輕干部、民族干部掛職，幫扶到村、幫扶到戶，加強管理；針對不同地區的自然、社會條件，制定相應的扶貧措施，引入龍頭企業建設扶貧項目，民族地區有著豐富的民族文化和旅游資源，尤其適合發展旅游業，此外，發展特色農業，推進農業產業化發展。落實精準扶貧三個方面各個階段的監督責任，使社會團體和公民的監督貫穿始終。應建立完善的政府部門、社會力量和貧困群眾的協作機制，創新發展方式，幫助民族地區貧困人口如期實現脫貧。

參考文獻

[1] 劉彥隨，周揚，劉繼來.中國農村貧困化地域分異特征及其精準扶貧策略[J].中國科學院院刊，2016（03）.

[2] 王鑫，李俊杰.精準扶貧：內涵、挑戰及其實現路徑——基于湖北武陵山片區的調查[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2016（05）.

[3] 梁土坤.新常態下的精準扶貧：內涵闡釋、現實困境及實現路徑[J].長白學刊，2016（05）.

[4] 王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016（03）.

[5] 汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學， 2015（05）.

①基金項目：2016年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目（201610126022）“精準扶貧背景下的內蒙古光伏產業扶貧研究”。

作者簡介：林源聰（1996-），女，漢族，內蒙古包頭人，內蒙古大學公共管理學院2014級本科生，主要從事公共政策，社會保障方面的研究；張培源（1995-），男，漢族，山東濰坊人，內蒙古大學公共管理學院2014級本科生，主要從事行政管理、公共政策方面的研究。