國內機場與外商合資合作經營的模式研究

摘 要：在國家改革開放、利用外商投資的大背景下，交通運輸尤其是航空運輸企業作為國民經濟發展的基礎性產業，是吸引外商投資的重要領域。本文結合國內機場發展實際，系統梳理了目前國內機場與外商合資合作的經營模式和實踐情況，就管理外包模式、特許專營模式與股權合資模式進行了比較分析，有助于推動外商投資建設民用機場政策進一步完善。提出國內機場引入國際戰略合作者應謹慎穩妥地推進機場利用外資，由部分合資向全面股權合資過渡；實行中期評價機制，以保障股東權益；合作期限不宜太長，且應合理設置退出機制等對策建議，為行業提供參考。

關鍵詞：民用機場 外商 合資合作 模式

中圖分類號：F279.21 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）04（a）-066-02

1 國內機場與外商合資合作經營的幾種模式

1.1 管理外包模式

機場管理外包是指機場管理機構通過公開招投標、合同談判等方式，將機場業務的管理委托給有專業管理水平或資質的專業公司（機場管理公司）進行運營管理的模式，即管理外包，與發達的酒店業中由專業化的酒店管理公司管理酒店頗為相似。引進專業化管理公司將主業做大做強，已成為眾多行業和企業參與國際競爭的必由之路。

目前，國內機場管理外包的案例包括上海機場與香港機場管理局合作成立從事機場管理的公司，對上海虹橋機場航站樓等資源進行總包管理。

1.2 特許專營模式

機場特許專營，是指由中央或地方政府授予機場公司以機場管理經營權后，機場公司將其具有經營權的某些經營性資源或項目以公開招標或其他競爭方式有償轉讓給其他標準的專業化服務提供商進行經營，機場依照合同和法規進行管理，并收取特許專營權費。

考慮到機場經營管理所需的安全性、專業性需求及已有人力資源的高效使用，往往采取成立全資子公司或合資公司的方式自營，但對其管理參照特許專營的辦法，收取特許專營權費和其他相關費用，完全按照專業化公司進行管理。如2005年，珠海機場與香港機管局共同向民航總局遞交的《關于經營管理珠海機場的框架協議》，珠、港兩機場先期合作20年，香港機場交納約2.5億元專營費后，全面接管珠海機場運營，珠海機場不再承擔機場經營盈虧，但資產保留在珠海機場集團，需承擔折舊費用。

1.3 股權合資經營模式

股權合資經營機場是指外資企業與國內機場聯合投資，共同經營、共同分享機場股權及管理權，共擔風險。合資方式可以是國內機場公司增資擴股，外資企業收購國內機場公司的部分股權，如香港機管局認購增資杭州蕭山機場，使其成為中國內地首家整體對外合資的機場；也可以是雙方共同建立一個新的企業，共享資源，按比例分配利潤，如四川機場集團與香港機管局等共同發起設立成都雙流機場股份公司，香港機管局占有25%股份。

2 國內機場與外商合資典型案例

2.1 西安機場：部分股權合資模式，法蘭克福參與經營咸陽機場股份公司

2007年4月6日，法蘭克福機場4.9億元入股西安咸陽機場，由法蘭克福機場在內的四方企業共同出資建設西安咸陽國際機場。西安咸陽國際機場股份公司經營范圍包括航站樓、停車場以及動力能源等；受集團委托運營管理西安咸陽機場飛行區，飛行區所有航空性收入由集團與股份按15%：85%比例分成；受集團委托管理西安咸陽機場公共區，股份公司負責日常維護管理，并承擔維護性支出，集團公司負責資產性投資。保證股份公司一定盈利的同時，集團公司也能夠持續正常運轉。

2011年，西安機場股份公司各方股東增資后，機場股份公司注冊資金32億元，其中法蘭克福及中航（香港）分別出資7.84億元，持股24.5%。2015年，西安機場股份公司收入超12億元，利潤約1.6億元，每年按可分配利潤的80%分紅，自2008年合資公司成立以來，兩個外資方股東共分得利潤2.1億元。

2.2 杭州機場：全面股權合資模式，香港機場參與整個機場經營管理

2006年，杭州蕭山國際機場有限公司通過增資擴股方式，與香港機場管理局合資合作成立了杭州蕭山國際機場合資公司，負責經營管理整個蕭山機場。香港機場管理局以等值19.901億元人民幣的現匯認購增資額，占股35%，經營期限為30年。自此，杭州蕭山國際機場成為國內民用機場中首家整體對外合資的機場。

香港入股杭州機場以來，杭州蕭山機場總體經營情況良好。特別是在商業經營管理方面，香港利用其管理優勢和經驗，為杭州機場提供支持非常大，包括商業規劃、招商等。2015年，機場公司經營收入25億元，其中非航收入占比約52%。截至目前，合資公司利潤目前未分配，香港并未從杭州機場拿走任何紅利；同時，在科學決策、公司治理規范化、商業經營等方面，提升較大。

2.3 上海虹橋機場：部分業務管理外包，委托香港機管局管理航站樓及GTC

2009年10月，上海機場（集團）有限公司與香港機場管理局雙方合資成立上海滬港機場管理有限公司。上海機場集團出資5100萬元人民幣，占合資公司51%的股權，香港機場管理局出資4900萬元人民幣，占49%股權。合資期限從2010年起，為期20年。

根據合作協議，滬港機場管理（上海）有限公司的經營范圍是上海虹橋機場東西兩個航站區，以及與旅客流程相關的區域。滬港公司以提供管理服務方式，包括對區域內的商業零售和餐飲企業進行管理和服務。委托管理期20年，每4年為一個周期，進行階段評估和調整，上海機場集團每年向滬港公司支付管理費。

2.4 珠海機場：特許專營模式，委托香港機管局管理整個機場

當年新白云機場啟用，使毗鄰的香港機場倍感壓力，香港機場希望通過與珠海機場合作獲取資源，增強與新白云機場競爭的實力，而此時珠海機場也因過度超前建設負債累累，虧損嚴重，迫切希望尋求戰略合作伙伴突破困境。為此，2007年，香港機管局通過全資附屬公司香港國際機場（中國）有限公司投資1.98億元人民幣，與珠海市合資成立珠港機場管理有限公司，獲取55%的股份，并以特許專營的方式獲得珠海機場長達20年的實際控制權，為其在核心利益的珠三角找到了一個支撐點。合資公司向珠海機場集團支付專營費用，全權負責珠海機場的營運。

珠港公司專營后，珠海機場總體發展良好。2014年，珠港機場管理公司總收入2億元，2015年總收入達到2.4億元，利潤2900萬元。機場相關設施設備的改造費用由珠港機場管理公司、民航建設基金以及珠海市政府共同承擔。

3 管理外包模式、特許專營模式與股權合資模式比較

引進專業化管理公司進行管理外包，有利于發展航空服務業，是機場發展新的增長途徑，如著名的英國機場管理公司管理倫敦希斯羅等大型機場，以其運營和管理績效著稱。管理外包模式下，機場經營性收入均歸屬集團公司所有，集團公司通過支付管理費以及績效考評等方式對合資管理公司進行約束，在引進先進管理經驗的同時不存在優勢資源外流的問題。不過，雖然外包可使運營成本大幅降低，但管理外包所產生的收益分配的不確定性，也會使機場集團公司承擔很大的盈利風險。

機場特許經營的合作模式下，輕資產經營的方式同時也帶來了管理的風險，機場運營管理最終責任無法轉移至合資管理公司，而外方更希望合資企業大力壓縮成本支出，減少一切不必要開支，追求短期收益最大化，容易產生短期行為。難以保證國有資產的保值增值。如珠海機場公用設施等基礎性資產留在集團公司，由集團公司承擔資產折舊，而珠港機場管理公司約定繳納的特許專營費用較低，預計截至合作第18年時特許經營費用才能基本覆蓋機場設施設備折舊費用，這就增加了集團公司的經營壓力和虧損程度。

股權合資模式是外資企業與國內機場聯合投資、共同經營、共同分享機場管理收益權，各方按股權比例分享利潤，分擔風險及虧損，是機場利用外資合作程度最深的一種方式，有利于激發外資方的積極性，共同做大機場，盤活現有資產。

4 國內機場引入國際戰略合作者的若干建議

4.1 謹慎穩妥地推進機場利用外資，由部分業務合資經營向全面股權合作過渡

民用運輸機場作為公共基礎設施，具有自然壟斷性，兼具公益性和收益性雙重屬性。即便全球民航業最發達的美國，也將公共運輸機場定位為公益性基礎設施，政府投入為主，由地方政府管理，并對外商投資設置了諸多限制。因此，作為公共基礎設施的民用機場，在全面深化改革的進程中，對外商整體合資務必謹慎，穩步推進，防患于未然。建議先期參照上海虹橋模式，實施部分業務合資經營，遠期探索全面或部分股權合作，參照杭州機場與香港機管局合作模式或西安機場與法蘭克福機場合作模式。

4.2 實行中期評價機制，保障股東權益

項目中期評價機制是指項目投資完成、合資公司成立或項目投產后，在一定的期限內，對照項目可行性研究報告及審批文件的主要內容，通過對項目的前期準備、實施過程、運營情況、經濟效益、社會效益、影響效果以及項目經營管理水平和發展后勁、潛力等方面進行對比分析，找出差距并改進的機制。

香港機管局特許專營珠海機場項目的中期評價時限約定為8年，但在實踐中，由于評估時限設置過長，難以達到預期目的，為保證中期評價機制的客觀有效，建議國內機場在與外商合資合作中，約定中期評價時限為3～5年，并參照發起人協議由獨立的第三方完成考評。同時，項目中期評價工作完成后，應規定一定時限為項目“檢討期”，如若在此期間內仍難達到預期效益，無法改善經營管理不善的狀況，則有權中止并解除合資協議，最大化保障國有資本保值增值和運營效益。

4.3 管理型合資合作期限不宜超過20年

目前，在國內機場與外商探討輕資產管理型的合資合作中，以中方機場資源投入，外方管理投入、智力投入為主，外方通過利用中方機場資源，以最低的投入獲得更強的贏利能力和更快的發展速度。中方機場引進國際戰略合作者，是希望通過自身資源價值，吸引國外先進的管理理念、管理經驗和技術，達到提升管理水平、提高經營效益的目的。為此，建議與新方合作期限不宜過長，可以10～15年為限，不宜超過20年。

4.4 合理設置退出機制

由于中外合作雙方利益不完全一致，容易導致決策分歧甚至合作難以維系等情況。在合作協議及公司章程中就應明確股東退出機制，以保證公司股東在公司陷入僵局、或股東本身處于某種狀況時需要退出公司，但又無法通過自愿協商達成股權轉讓的情況下，賦予股東以退出公司的法律保證。

參考文獻

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