我國監察體制改革與制度建構探析

摘要：我國當前的監察體制是隸屬于行政權的一種行政監察體制，其在實踐中弊端甚多，難以切實發揮監察作用，設立國家監察委員會，變行政監察為國家監察無疑是一種可行思路。在此思路下，需要著重解決監察資源整合、獨立行權、黨紀與國法銜接、對監察委員會的監督與制約等問題，并在制度建構上體現其設置合法性、自身運作合理性以及運用國法時與黨紀的同向性。

關鍵詞：監察委員會；監察權；監督與制約；監察體制；改革

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0008-04

基金項目：2015年度江西省社科規劃基金項目“法治中國視野下儒家人權思想研究”（ 15FX20）階段性成果。

作者簡介：李永軍（1987-），男，安徽臨泉人，西南政法大學行政法學院法律史專業博士生，主要研究方向：法律制度史學。

一、現行監察體制存在的問題

1監察機關隸屬于同級政府，缺少獨立性，監察效能低下。行政監察機關級別低，無法行使獨立監察權。根據《行政監察法》第7條規定，“縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”；第8條規定，“縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。”由此可知，行政監察機關屬于縣級以上人民政府的職能部門，縣級以上監察機關如果要向本級政府所屬各職能部門派駐監察人員，還需要本級人民政府予以批準。由此，根據級別，其很難監督本級政府領導人員以及同級行政部門行為，而且其外派人員還要本級政府予以批準，這就使其獨立性受到嚴重影響。

2人大及其常委會的監督權被虛化。根據我國《憲法》第3條規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；第57條規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。但是，在現實實踐中，人大及其常委會就是專門的立法機關，而且大多數人大代表均屬兼職性質，加之人大常委會內部的工作人員有限，這就導致人大常委會難以發揮其最高權力機關應有的作用，久而久之，人大及其常委會的職權被虛化，無法按照憲法及法律的規定行使對行政權、司法權的監督。[1]另外就是法律監督權，法律監督權本義是對憲法和法律的執行和遵守進行監督，[2]就我國政體設計而言，該權力應該屬于人大行使，但是根據《憲法》規定，法律監督權屬于檢察院行使，這無疑是一種錯位。

與此同時，在我國，中國共產黨是執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，根據《憲法》的規定行使對國家的領導權；但是《憲法》也規定，全國人民代表大會是國家最高權力機關。按照姜明安教授的觀點，作為執政黨的中國共產黨，在性質上既有社會

的因素，也有國家的因素，但它又既不完全屬于社會，也不完全屬于國家，而是屬于社會和國家的領導。[5]在現實的政治生活中，黨的領導權最大，人大權最高，對于我國來講，只有處理好最高權和最大權這一核心的政治關系，國家的政治生活才能健康發展。

3人民檢察院的權力行使存在法律漏洞。我國現行檢察制度是以列寧關于法律監督的理論為指導思想建立起來的，[4]在現行檢察體制下，各級檢察機關集職務犯罪預防、偵查、起訴和監督多項全力于一身，檢察機關所具有的上述權力是法律賦予的，無可爭議。按照列寧的法律監督理論，照搬蘇聯模式，把檢察機關定為法律監督機關，實行全面監督，[4]就造成檢察機關既要自己去實施職務犯罪預防、偵查與起訴這三個行為，同時自己也要監督自己這三個行為合法與否，出現了檢察機關“既當運動員，又當裁判員”的尷尬局面，檢察機關的這種自我監督模式無法證明自己行使權力的合法性，以及其監督是否盡職合法的問題。

根據我國《憲法》規定，“檢察院實施垂直領導，各級人民檢察院受上級人民檢察院領導與監督”，其實這樣一種規定，也屬于自我監督，作為上下級單位，在實踐中，很少見到上級對于下級的違法犯罪行為進行起訴的，多數都是事前預防，內部通知糾正，這就很難發揮其應有的監督機關的作用。另外，根據《行政監察法》第21條規定，“監察機關在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經縣級以上監察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。”這里面的幾個規定也是有問題的，如“監察機關調查貪污、賄賂、挪用公款”，“可以查詢涉案單位或人員的存款”，按照現行《刑事訴訟法》《民事訴訟法》規定，上述行為應為人民法院和人民檢察院來行使，法律卻要求由監察機關來行使，法律作此規定，不僅會給司法機關辦案造成困擾，而且會挑戰檢察院對行政機關行使法律監督權的法律正當性。

4黨的紀律與國家法律之間銜接不暢。自1993年以后，黨的紀檢機關與隸屬于行政機關的監察機關就開始合署辦公，這一時期，監察機關的監察職能不斷被弱化，黨的紀檢機關的職能卻不斷地被強化，這就導致實踐中出現很多問題，集中來看主要體現為兩個方面：一是關于黨內“雙規”及所取證據合法性問題，現階段我國實際是以中國共產黨中央紀律檢查委員會為主的監察體系，其主要監察手段就是“雙規”，然而“雙規”這一手段本質上是一種黨內紀律手段，算不得是法律手段，而且在實踐中對于黨員干部的犯罪查處首先是以黨內“雙規”為前置，這就使得人民檢察院為防范和處理國家公務人員的職務犯罪設置的反瀆職、反貪污賄賂局在實踐中難以發揮應有的作用，往往是通過黨內“雙規”對相關人員進行審查取證之后，再由紀檢機關將其取得的證據材料移送給檢察機關，由檢察機關走法律程序。按照《刑事訴訟法》中的有關非法證據排除規則，紀檢機關對有關人員采取“雙規”手段以及獲取的證據就存在手段合法性與證據合法性問題，同時，其也與《憲法》的規定相抵觸。從效力位階上看，《憲法》的效力顯然高于黨的紀律，根據我國《憲法》第二章的規定：“任何公民非經人民檢察院批準、決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”黨內“雙規”在實際操作中顯然是觸犯了公民的某些《憲法》自由，所以，在國家監察體制改革中有必要對“雙規”這一黨內手段賦予《憲法》上的效力，使之達到合憲性要求。二是關于紀檢機關與監察機關合署辦公之后二者的法律定位問題，由于我國是黨委領導下的體制，實踐中，監察機關在黨的紀檢機關領導之下是毫無疑問的，但是往往是紀檢機關作出決定又以檢監察機關的名義發文，這顯然違背了程序正義的原則，而且這種合署辦公模式并無現行法律上的依據。

二、我國監察體制改革的基本向度

接下來一個時間段，將是我國監察體制改革的攻堅階段，通過上述相關問題的論述，未來監察體制改革的基本向度應著眼于使分散的監察資源得到整合、擴大監察領域，使監察委員會能夠獨立行使監察權，理順人大與監察委員會的關系，使黨紀與國法進行良好銜接，以及對各級監察委員會的監督與制約等問題。

1整合分散的監察資源，擴大監察領域。要實現監察權的有效發揮，就必須要分散的監察資源進行整合。第一，黨的方面，比如王岐山同志在十八屆中央紀律檢查委員會常務委員會第五次全體會議作工作報告所提的，中央紀委全面履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，增設紀檢監察室，組建組織部、宣傳部、紀檢監察干部監督室，監督執紀力量大為增強，省級紀委也相應完成內設機構人員調整，把力量聚焦到監督執紀問責上，這些機構可以考慮設置在新成立的監察委員會內。第二，將黨內“雙規”，“黨內巡視”等工作方式引入到監察委員會內，將這些經過黨的實踐證明的可行的工作方式在日后的監察委員會工作中體現出來。第三，將現行檢察體制下各級檢察機關所具有的反貪污賄賂部門、瀆職侵權部門、職務犯罪預防部門等多部門劃歸到監察委員會，由其統一行使。第四，將隸屬于各級政府的行政監察部門撤銷，并將其部分職能劃歸監察委員會，由其履行監督職能。

2使監察委員會能夠獨立行使監察權。設立監察委員會的目的，就是為了將其從行政機關中獨立出來，實現監察權的獨立行使，此種情況下監察委員會的地位就需要提高，需要對現行的人大之下的一府兩院權力架構加以改變，改變為人大之下一府一委兩院的權力架構；同時，對于監察委員會的人員編制、工資發放、福利待遇等應該由中央統一撥付，專款專用，不再由政府來進行撥付。關于監察委員會的人員任命問題，需要注意兩個方面，一是國家監察委員會的組成人員，需要由人大選出，對人大負責，受人大監督；另一個就是關于人員提名問題，應該將國家監察委員會組成人員的提名權交由中共中央總書記（國家最高領導人），由其擬定名單，交人大表決。地方各級監察委員會的組成人員的選任由地方各級黨委書記與紀委書記聯合提名，經主任會議批準后，交由地方各級人大進行表決，不過，其組成人員名單經過人大表決通過后還需經過上一級監察委員會主任會議同意，最后報國家監察委員會備案。筆者此處的思路，來源于宋代御史的選任方式，宋代御史的選任采取皇帝親擢或臣僚舉薦的選任方式。[5]

3促進黨紀與國法的良好銜接。如有的學者所言，在中國研究法治中國建設就必須研究法治執政黨建設，[3]中國共產黨作為執政黨，不同于西方國家的政黨，它是整個國家的領導，決定國家和社會治理的目標和方式，有鑒于此，新成立的國家監察委員會在執行法律任務時就需要處理好法律與黨委、尤其是黨紀之間的銜接問題。長期以來，我國的紀檢監察體制就是黨委與監察部門合署辦公，但是，這是兩塊牌子，兩班人馬，實踐中往往是紀檢部門作出決定，以行政監察部門的名義發出，這就造成了名不正、言不順的局面，因此，為了避免黨紀與國法同時出現時不知如何使用的尷尬局面，應該在新成立的監察委員會內將二者進行實質性合署辦公，形成兩塊牌子一班人馬，將國家監察委員會及地方監察委員會的一把手交由黨的紀委書記兼任，這樣黨的紀委書記既是黨的紀檢工作人員，也是監察委員會的工作人員，作出決定就以監察委員會的名義做出，這樣就避免了黨紀與國法同時出現如何使用的尷尬局面。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出將黨內法規體系納入中國特色社會主義法律體系，雖然這種做法可能會有不同聲音，但是將黨的紀律法規以黨內法規的形式固定下來，就目前的國情看，無疑是最佳選擇，所以，我們不妨用良法的視角來看待黨的政策法規，將其視為實現建設法治國家目標的一種“非常規”的法律，[6]在同屬于中國特色社會主義法律體系范疇內找到二者的銜接點。

4監察委員會的監督與制約。根據中央確定的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，新成立的監察委員會能夠履行監督、調查、處置三項職權和可以采取十二項執行措施，并且享有預防腐敗的調查權、審計權、警示權、建議權，對涉及違法違規行為的調查權、處分權以及對腐敗犯罪的偵查權、預審權等。由此看出，監察委員會對涉及腐敗的違法犯罪行為擁有絕對的處理權力，這么一個位高權重的部門在今后的運行中完全不能排除公眾關于其自身會出現腐敗行為的懷疑，換言之，國家公權力如果沒有監督和制約必然會被濫用和腐敗。[3]但是現行的行政監察體制卻是集決策權、執行權以及監督權于一身，是一種自我監督的監督模式，這種監督模式不是權力制約，反而是一種權力的集中，會加重權力不平衡并造成失衡，可以說，權力失衡與自我監督是當前監察體制存在的根本問題。既然我們要建設社會主義法治國家，根據法治社會的要求，在對國家權力進行配置時，就必須肯定分權體制及權力制約機制，[4]首要的就是應解決權力的有效監督問題。如同十八屆中紀委第七次全體會議公報所言，“信任不能代替監督，需要把紀委的自我監督與黨內監督、國家機關監督以及社會監督有機結合起來”。未來監察體制改革的大方向仍然是紀委與監察委員會合署辦公，雖然變成了兩塊牌子一班人馬，畢竟黨有黨紀，可以從黨紀方面對監察委員會進行約束，而且黨紀在使用時相對于國法會更加靈活有效率；國家機關監督就是要賦予人大、政協等國家機關工作人員舉報、申訴權等；[7]社會監督就是要接受廣大人民群眾與新聞媒體的監督，監察委員會進行工作時，針對重大案件的處理應該舉行聽證會，邀請人民群眾與新聞媒體參加，接受監督與質詢。

三、我國監察體制建構的法理思考

1監察委員會設置的合法性。當前，監察委員會的設置是一個新的事物，從十八屆中紀委第七次全體會議公報內容來看，其未來的《憲法》地位會很高，應該與一府兩院具有同等的《憲法》地位，即在《憲法》層面，需要解決監察委員會與人大、一府兩院的地位問題。根據《憲法》規定，我國國家權力架構是人大之下并存一府兩院，未來的監察委員會的憲法地位應該與一府兩院平行，構成人大之下一府一委兩院，所以要按此架構對《憲法》的相關條款進行修改，加入“監察委員會由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”，在全國人民代表大會有權選舉或者罷免的人員中加入“國家監察委員會主任”，在全國人民代表大會常務委員會行使的職權中加上“有權監督國家監察委員會的工作”，“根據國家監察委員會主任的提名，有權任命國家監察委員會副主任及其相關人員”，加入“全國人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家監察委員會組成人員”，應當明確監察委員會實行垂直管理，明確其監察的范圍與事項，明確縣級以上監察委員會的選舉程序及其與地方人大的關系等等。在一般法律層面，應該將《行政監察法》更名為《國家監察法》，在此基礎上制定新法，在新法中體現國家監察委員會屬于人大之下的一府一委兩院序列，獨立于行政機關之外，另外明確其與其他國家機關的監督關系，其監察對象應該是所有國家機關工作人員；同時，現行檢察體制下各級檢察機關所具有的反貪污賄賂部門、瀆職侵權部門、職務犯罪預防部門等多部門劃歸監察委員會。

2監察委員會內部運行的制衡性。有了《憲法》定位之后，接著就是監察委員會的自身制度設計，以使其不致于由于權力過大，淪為腐敗之地。這里主要涉及兩個方面的制度設計問題，從外部來看，就是如何以制度的方式對其進行監督與制約。第一，需要發揮人大這一國家最高權力機關的作用，在《憲法》中明確其對監察委員會的監督職能，監督模式按照人大監督一府兩院的模式進行。第二，發揮我們黨作為執政黨的作用，可采取由國家最高領導人作為最高監督人的角色，在國家最高領導人辦公地點設監察辦公室。第三，發揮司法機關的監督作用，檢察院、法院長期以來作為司法機關，在查處違法犯罪行為方面發揮著主導作用，雖然新設立的監察委員會將會劃分檢察院的部分權力，但是保證法檢盡可能獨立行使司法權仍是全社會共識。從內部看，就是其內部權力分配與運行問題，絕對的權力就意味著絕對的腐敗，因此對于權力的制約是必要的。第一，可以考慮在國家監察委員會內部設立類似于紀委的部門，這個部門的主要領導由國家最高領導人選拔，按期向最高領導人匯報情況；地方監察委員會也設置該部門，部門主要工作人員由上級監察委員會常委會議選拔委任，按期向上級監察委員會主任會議匯報情況。第二，在監察委員會內部進行權力分配，讓每個分管領導主持一類案件，其擁有最終審批權，輔之以冤假錯案終身追究制度，分管個案的領導與監察委員會主任對于個案如果有重大爭議，則需報請上級監察委員會主任會議決定。

3監察委員會內黨紀與國法的同向性。 正如蘇力教授所言，中國當下的司法制度改革，盡管有社會經濟轉型帶來的巨大社會壓力，但是真正組織化的推動司法制度改革的主要力量還來自中國共產黨（包括黨員知識分子），并且是通過貫徹黨的方針政策來實現，通過黨的紀律來保證的。[8]推及到監察制度方面也是如此，監察權的實現也離不開中國共產黨，權力結構失衡是當前監察制度在實踐中軟弱無力的根本原因，我們的國情決定了不能像美國那樣實行三權分立，所以，我們想要監察委員會未來運轉達到預期設想，在制度設計上就必須基于現實，尋求黨的支持，朝著獨立實施監察權的方向努力，而不是一味強調監察權的獨立。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次提到了將黨內法規體系納入中國特色社會主義法律體系，這種提法無疑是一個巨大創新與進步，因為即使在英美等國，其政黨也沒有成文的黨內法規，各政黨是根據不成文的、長期形成的具有憲法性質的習慣性做法來開展活動的。[9]根據姜明安教授的觀點，黨內紀律法規應該屬于社會法和軟法，[10]作為黨內法規的軟法與作為國家法的硬法雖然本質不同，但是同樣可以對國家與社會起到規范調整作用，如果黨內法規體系與國家法律體系不能協調一致，國家法律體系在既有的憲法框架下也不可能有長足的發展。[11]因此，在國家監察體制的制度設計上應該以當前黨內法規體系建立為契機，將黨紀放入黨內法規體系，使黨紀與國法的關系變成黨內法規體系與國家法律體系的關系，以黨內法規來支持國家法律的實施。同時，讓黨的各級紀委書記擔任各級監察委員會主任一職，這樣既堅持了黨的領導權，又保證了監察委員會在運用國家法律時不受干擾，使黨內法規與國法在實施上具有同向性，最終實現黨內法規體系與作為監察委員會引用法的國家法律在中國特色社會主義法律體系框架內的統一。[12]

參考文獻：

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[11]田飛龍.法治國家進程中的政黨法制[J].法學論壇，2015，（3）.

[12]黃樹賢.大力加強黨內法規制度建設[N].人民日報，2014-12-16（07）.

【責任編輯：張亞茹】