我國少數民族政治認同的建構機制

摘要：政治認同不可能自然形成，它需要以各種條件為支撐進行建構。從實踐來看，我國少數民族政治認同的建構機制體現為：民族平等、團結與自治的政治價值理念為認同主體的自我需求提供心理支持與合法性論證；民族區域自治制度為認同主體需求的實現提供合法性保障；民族權益保障機構是認同主體需求得以實現的承擔載體；少數民族干部培養是政治認同形成的主導性推動力量；恰當的政治建構途徑與方式是政治認同形成的“平衡杠桿”。

關鍵詞：民族團結；少數民族；政治認同；價值理念；政治建構

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0025-05

基金項目：國家社科基金項目“西南邊疆民族地區公民政治認同的民族倫理基礎研究”（14BSH007）。

作者簡介：王茂美（1978-），女，云南大理人，云南師范大學哲學與政法學院副教授，博士，研究方向：政治學、政治社會學。

習近平總書記曾強調：人心是最大的政治，人心在我，各族人民就能眾志成城，①從國家層面而言，各民族的人心問題本質上關乎政治認同、國家認同問題。在習近平提出的“五個認同”中，②國家認同是第一位的，國家認同是政治認同的最高形式?！吧蠈咏ㄖ欠襁m應經濟基礎的問題，是上層建筑對于經濟基礎的效率問題，是上層建筑的合理性的問題，而上層建筑是否受到人民的支持和擁護，這是上層建筑的正當性的問題?！洕A和上層建筑之間的關系中還存在著是否被人民接受的問題，或者說，衡量上層建筑，我們不僅要考察它是否適應經濟基礎，是否促進生產力的發展，而且還要考察它是否被人民所接受?！?[1]政治認同不可能天然而成，它需要運用各種條件進行建構。我國少數民族政治建構已逐步形成一條既具中國特質，又能為世界政治文明作出相應貢獻的演進發展之路。

一、民族平等、團結與自治的價值理念：對認同主體的需求給予心理支持與合法性論證

認同主體的需求源自兩個層面，一是社會存在，人作為社會關系總和的存在體，具有追求其生存之意義的需求與沖動，“人是懸掛在由他們自己編織的意義之網上的動物”。[2]二是生命體的存在，即維持其生命體的需求，這種需求在人類早期主要通過自然界獲得，隨著人類社會活動和社會關系的不斷發展，人類需求的形態與層次也在不斷發展變化。

人有需求之意識與沖動，便有實現其需求之意志與行動，人的社

會存在性決定了人類之需求主要在社會領域中實現。人類在實現自我需求的過程中，難免處于相互影響的無序狀態，為了在最大限度上保障每個人的需求在不同程度上得以實現，而不至于在無序狀態下得到“零和”的結果，對個體需求進行相互協調與整合便成為理智選擇，誰能為這樣的利益協調與整合的必要性提供合法性論證呢？承擔這一任務的便是在諸多個體需求之間形成 “通約”的“價值理念”。正如葛蘭西所指出的，一個歷史的行動只能是由“集體人”來承擔，這就預設“文化—社會”同一性的獲得，通過一個平等和共同的世界概念基礎，分散的意志、異質目標的復雜性卷入為一個單一的目標。[3]在人類發展的早期，哲學、宗教、道德在此方面發揮著重要功能，“人們迄今總是為自己造出關于自己本身、關于自己是何物或應當成為何物的種種虛假觀念。他們按照自己關于神、關于模范人等等觀念來建立自己的關系。他們頭腦的產物就統治他們。他們這些創造者就屈從于自己的創造物?！盵4] 盡管馬克思在此論述中對唯心主義持批判立場，但也從另一個層面揭示了對自我意義進行闡釋是人類的特質。隨著人類世俗化的不斷發展，對人類行為目標的一致性進行有力闡釋與論證的，則應該歸功于以政治意識形態為集中體現的各種政治價值理念。

政治價值理念是政治體系的深層結構，它指導著政治體系的建構和運行方向，各種政治價值理念都力圖對人類共有的追求與美好未來進行描繪與論證，并試圖為認同主體的需求提供心理支持與合法性論證，以此來影響人們的政治認同。阿爾都塞把意識形態看作是人類社會延續的需要，“沒有這些特殊的社會形態，沒有意識形態的種種表象體系，人類社會就不能生存下去。人類社會把意識形態作為自己呼吸的空氣和歷史生活的必要成為而分泌出來?！盵5]民族平等、民族團結及少數民族區域自治，既是新中國成立以來我國處理民族關系的指導理念，也是我國少數民族政治認同建構的理念基礎。

在新中國成立之前，民族平等理念就曾在中國共產黨的不少重要文件中提出，較早的是1931年11月的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，同年11月在革命根據地中央蘇區召開了中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會，大會在《關于中國境內少數民族問題的決議案》里指出：少數民族勞動者和漢族的勞苦人民一律平等，享有法律上的一切權利義務。[6]191-192 此后中國共產黨在不同重要場合提過民族平等的主張，1935年中國共產黨發表抗日救國的《八一宣言》，第一次明確提出：實行中國境內各民族一律平等政策。在民族團結方面，列寧曾指出，“打倒一切民族壓迫，打倒某一民族或某一語言的一切特權，這是無產階級這個民主力量的絕對職責”， [7]中國共產黨對此思想進行了借鑒與完善。在民族自治理念方面，1937年8月，中國共產黨頒布的《抗戰救國十大綱領》中提出：“動員蒙民、回民及其他少數民族，在民族自決和自治的原則下，共同抗日?！?[6]1871938年召開的六屆六中全會，成為黨在民主革命時期民族問題綱領的轉折點。毛澤東在會議報告中明確指出：允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。1946年4月陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》，以立法的形式把民族區域自治確定下來。1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》，使民族平等、民族團結和民族區域自治理念得到了全面明確的體現。

中華人民共和國成立后，民族平等、民族團結和民族區域自治理念繼續得到發展、鞏固與完善，并以實現各民族的共同繁榮作為我國民族政策的出發點和歸宿。在民族平等方面，1952年2月中央人民政府就頒布了《關于保障一切散居的少數民族充分享有民族平等權利的決定》；1954年憲法規定各民族一律平等，禁止對任何民族的歧視和壓迫。在民族團結方面，除了黨和國家領導人在多次公開講話中重申民族團結的重要性外，1954年憲法明確規定禁止破壞各民族團結的行為。在民族自治方面，1952年8月，中央人民政府頒布《民族區域自治實施綱要》，民族區域自治開始全面推行；1954年憲法總綱第三條規定“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，在以后的歷次憲法修訂中，這些理念都得到很好地保持與完善。十年“文革”浩劫期間，民族問題與階級問題長期混淆。1979年4月中央召開全國邊防工作會議，全面重申黨的民族政策。1980年4月中共中央批轉《西藏工作座談會紀要》，指出所謂“民族問題是階級問題”的說法是錯誤的。1981年6月黨的十一屆六中全會通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，再次強調我國民族關系基本上是各族勞動人民之間的關系。1982年9月，黨的十二大鮮明提出：民族團結、民族平等和各民族的共同繁榮，是關系到國家命運的重大問題。1982年憲法從法律上正式確認了我國民族關系的性質和內容。1984年5月《中華人民共和國民族區域自治法》的頒布，標志著少數民族區域自治理念進入法制化建設階段。2001年2月，九屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了新修訂的民族區域自治法。除此以外，我國政府還在1999年9月發表《中國的少數民族政策及其實踐》白皮書、2005年2月發表《中國的民族區域自治》白皮書、2009年9月發表《中國的民族政策與各民族共同繁榮發展》白皮書、2015年9月發表《民族區域自治制度在西藏的成功實踐》白皮書等，都充分肯定了我國民族平等、民族團結和民族區域自治的價值理念。

二、民族區域自治制度：對認同主體需求的實現給予合法性保障

認同主體在實現自我需求的過程中，其行為只有得到相關制度規范的認可與保障才具備充分的合法性。諾斯認為“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為規定人們之間的相互關系而人為地設定的一些制約”。[8]奧斯特羅姆認為“制度是一種規則組合，它被人們用來決定誰有資格進入某一決策領域，決定信息如何被提供，決定在什么情況下應該采取什么行動，決定個體行動如何被聚合為集體決策……所有制度都存在于由個體組成而共享著某種語言的共同體中，而不是一個作為某種外在環境的物質場所” 。[9]從以上觀點可看出，維持秩序是制度的本職所在，制度在為人們行為提供保障的同時，也對其作出相應的限制，人們的行為只有獲得制度的“準入”，才能在制度框架下具有合法性。

在我國少數民族政治制度建構中，真正使民族平等、民族團結和民族區域自治理念形成一體化制度安排的，是中華人民共和國的民族區域自治制度。“我們根據我國實際情況，實事求是地實行民族區域自治，這種民族區域自治，是民族自治與區域自治的正確結合，是經濟因素與政治因素的正確結合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權利。從人口多的民族到人口少的民族，從大聚居的民族到小聚居的民族，幾乎都成了相當的自治單位，充分享受了民族自治權利。這樣的制度是史無前例的創舉?！盵10]

其一，民族區域自治制度對少數民族的需求給予合法性認可。在少數民族政治建構中，我國從制度規范上對少數民族的政治地位、政治權利、語言文化等給予了合法性認可。我國《民族區域自治法》規定，民族自治地方的自治機關保障本地方各民族都有使用和發展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風俗習慣的自由；民族自治地方的自治機關保障各民族公民有宗教信仰自由；民族自治地方的人民代表大會，除了實行區域自治的民族代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額代表；民族自治地方的自治機關在執行職務的時候，依照本民族自治地方自治條例的規定，使用當地通用的一種或者幾種語言文字，同時使用幾種通用語言文字的，可以以實行區域自治的民族語言文字為主。當然，值得一提的是，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國人民法院組織法》，均對少數民族的語言和文字使用、宗教信仰、政治參與等方面，賦予充分的合法性認可。

其二，民族區域自治制度為少數民族行為目標的實現提供相應的保障。政治制度規范在對人們的行為給予合法性認可的基礎上，還提供相應條件以保障行為目標的實現。我國在少數民族聚居的地方，實行少數民族區域自治制度，給予少數民族很多優惠政策。我國《民族區域自治法》規定，民族自治地方的自治機關錄用工作人員時，對實行民族區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當照顧；民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收少數民族成員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收。國家對少數民族自治地方在財政預算支出、教育、經濟發展等方面，都采取優惠政策給予照顧。

其三，民族區域自治制度對有損民族團結的行為進行約束與禁止，以協調社會秩序。政治制度規范在對人們的某些行為給予認可與保障的同時，也對另一些行為進行約束或禁止，以此來確保已經獲得“準入證”的行為能夠順利實現目標，維持整個社會秩序。在保障各少數民族合法權益的同時，我國《民族區域自治法》明確禁止以下行為的發生：禁止對任何民族的壓迫和歧視，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為；任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教和不信仰宗教的公民，任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動，宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。

誠然，實踐中政治制度規范能否切實保障認同主體需求的順利實現，這就涉及到了制度的有效性問題。奧蘭·R·揚認為，只有當一種制度達到這一程度時，才能說它是有效的：該制度的運作能促使行為主體改變其行為，而在不存在該制度或該制度被其他制度安排代替的情況下則不然。[11]其實，制度的有效性本身又是一個與制度相關人不可分割的問題，“制度的實際效度，不取決于制度本身的變化與發展，而取決于制度行動者的行動理念、行動方式是否發生變化；在行動者的行動邏輯沒有發生變化的情況下，制度變化與發展要產生新的制度運行效度是比較困難的。”[12]制度有效性與制度認同之間存在內在的互賴性，無法將二者拆開來單獨進行分析。值得肯定的是，單就政治制度而言，制度所表達的終極價值和制度各要素之間的有機組合（即制度設置的科學性）是制度有效性發揮的基礎。

三、民族權益保障機構：認同主體自我需求的實現載體

組織機構是政治體系的實物體現，政治體系只有依托一定的組織機構才能運行起來。政治組織機構的重要性在于，它不僅要協調各種社會沖突與矛盾，還要使各種利益追求“各得其所”?！霸谌魏我粋€社會勢力復雜且其利害關系縱橫交錯的社會里，如果不能創設與各派社會勢力既有關聯又是獨立存在的政治機構的話，那么就沒有哪一個社會勢力能夠單獨統治，更不用說形成共同體了，……每一個集團的權力就是通過政治機構來行使的。這些機構能柔和、緩解并重新調整這種權力，從而使某一種起支配作用的社會勢力與共同體中的其他社會勢力相適應。”[13]

在我國少數民族政治建構中，各少數民族主要通過以下組織機構來實現其權利：一是通過各級權力機關，實現少數民族參與管理國家、地方事務的權利，全國人民代表大會是各族人民行使國家權力的最高權力機關，歷屆全國人民代表大會表明，少數民族代表人數占全國人民代表大會代表總人數的比例，均高于同期少數民族人口占全國總人口的比例；二是通過設立自治機關，實現少數民族自主管理本民族、本地區內部事務的權利；三是設立專門的民族工作機構，來保障少數民族權益的實現。我國的國家民族事務委員會是國務院管理民族事務的行政機構，地方各級人民政府民族事務委員會是地方各級人民政府管理民族事務的機構，我國還在各級政府工作部門中設立了相應的民族工作機構。除此之外，根據全國人民代表大會和政治協商會議等機構組織法的有關規定，全國人大和全國政協分別設立了民族委員會和民族宗教委員會等民族工作機構，履行相應的職責，地方各級人大和政協機構中也設有相關的民族工作部門。各民族工作機構之間的分工體現為：各級民委是同級政府部門中管理民族事務的職能部門和專門機構；各級人民代表大會所屬的民族工作機構的權限主要側重于民族法律法規的審議、制訂和對民族法規的貫徹落實進行監督，以及對民族工作開展調研和指導等等；各級政協所屬的民族工作機構，主要是對民族工作進行調研，反映情況，提出建議，并對相關的工作部門給予指導和監督。

當然，政治組織機構能否真正成為認同主體需求的實現載體，以對政治認同形成有效影響，主要取決于以下因素：政治組織機構的設置理念是否反映了人們的社會需求，政治組織機構的各組成要素之間是否存在良好的溝通機制，政治組織機構之間是否實現合理的分工與合作，政治組織機構與非政治組織機構之間是否形成良好的協作關系，政治組織機構職能定位是否明確，以及政治組織機構是否能適應外在環境的變遷等等。總之，政治組織機構要成為一種“生態型的政治組織機構”，而不是“機械型的政治組織機構”，當然這也是現代政治組織機構正在努力的發展方向。

四、少數民族干部培養：政治認同形成的主導性推動力量

政治精英是政治體系運行及政治認同形成的主導性推動力量，注重少數民族干部的訓練與培養便基于此。新中國成立后，1949年毛澤東在《關于西北少數民族工作的指示》中提出：要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動派，沒有大批從少數民族出身的共產主義干部，是不可能的。在這一指示的引導下，我國少數民族干部培養工作經過多年的努力，主要呈現出以下特質：

其一，“因時制宜”的少數民族干部培養和選拔方針。1950年11月政務院批準中央民委起草的《培養少數民族干部試行方案》明確提出，培養少數民族干部的主要方針是以開辦政治學校和政治訓練班，培養普通干部為主；1956年經歷社會主義改造后，社會主義全面建設急需各方面的專業人才，劉少奇在黨的八大政治報告中要求：“凡是在少數民族地區的工業，無論是中央國營工業或者地方工業，都必須注意幫助少數民族形成自己的工人階級，培養自己的科學技術干部和企業管理干部”；1978年10月，中組部發出《關于少數民族地區干部工作的幾點意見》，指出各地要注意選拔政治思想好、比較懂得業務的少數民族干部，在政治、財政、商業、文教衛生等同群眾聯系較多的部門中擔任領導職務；1993年12月，中組部、中央統戰部、國家民委聯合制定《關于進一步做好培養選拔少數民族干部工作的意見》，進一步明確了新時期民族工作的要求是：緊密圍繞經濟建設中心，按照干部“四化”（革命化、年輕化、知識化、專業化）方針，培養造就一支德才兼備，廉潔勤政，密切聯系各民族群眾，門類齊全、專業配套、結構合理，能夠適應改革開放和發展社會主義市場經濟需要的少數民族干部隊伍。[14]186-189可見，我國少數民族干部的培養方針經歷了最初的政治為主、專業為輔，轉向政治和專業并重，繼而發展為“四化”的過程。2014年9月，習近平總書記在中央民族工作會議上提出了民族地區好干部“三個特別”新標準：明辨大是大非的立場特別清醒、維護民族團結的行動特別堅定、熱愛各族群眾的感情特別真誠。

其二，“酌情照顧”的少數民族干部培養和選拔要求。針對少數民族地區發展相對落后的特點，早在1944年11月，毛澤東針對延安民族學院的教育方針和學生生活等問題就曾作過重要指示，提出對民族學院的學生要適當照顧，要“特殊點、優待點”。在少數民族干部數量上，提出少數民族干部比例與少數民族人口所占比例大體適應。1957年周恩來在《關于我國民族政策的幾個問題》中指出，關于干部方面的民族化，就是民族干部應該有一定的比例，在漢族人多的地方，容易忽視少數民族干部的一定比例，即使少數民族人口少，也必照顧這一點。針對雜散居的少數民族，提出要重視培養雜散居地區少數民族干部的要求。1979年10月，中共中央、國務院在批準國家民委黨組《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告》中指出，根據各民族一律平等的原則，在地方各級人民代表大會中，各有關少數民族都應當有適當名額的代表，對人口較少的民族，也應給以適當照顧。[14]190-194直至目前，我國在少數民族干部的培養與選拔方面無不遵照以上要求。

其三，“形式靈活”的少數民族干部培養和選拔途徑。我國少數民族干部培養途徑主要有舉辦干部訓練班和干部學校、創辦民族院校、在普通高校創辦一般民族班與民族預科班、掛職鍛煉、軍隊培養輸送等途徑。1937年延安中央黨校就開辦了少數民族干部訓練班，自1941年在延安創辦民族學院開始，西北、西南、中南等地相繼建立民族學院，目前不少民族學院已擴建為民族大學。普通高校的民族班和民族預科班是專門招收少數民族干部與學生的一種特殊措施，在招生條件上給予少數民族考生優惠照顧。掛職鍛煉是目前少數民族干部培養使用較多的途徑，從1990年開始，中組部、中央統戰部、國家民委每年從民族地區選派德才兼備、政治文化素質高、有培養前途和發展潛力的優秀中青年干部，到中央、國家機關和經濟發達地區進行掛職鍛煉。

少數民族干部作為政治認同形成的主導性推動力量，基于兩個方面：一是少數民族干部不僅是我國政治價值理念、制度規范的宣傳者，還是具體的執行者、維護者和責任承擔；二是少數民族干部作為同族成員，往往是其同族成員選擇規則的“化身”，這一“化身”最終是否值得信賴，對其同族成員的政治認同起著重要影響。

五、恰當的政治建構途徑與方式選擇：政治認同形成的“平衡杠桿”

政治建構途徑與方式恰當與否，就像“平衡杠桿”一樣影響著政治認同的形成。政治建構途徑與方式的選擇必須以尊重原有的社會文化基礎和格局為出發點，我國少數民族政治建構的途徑與方式選擇形成如下邏輯：遵循因地、因俗而異的原則，改變少數民族的不平等地位→賦予少數民族自主管理本地區與民族內部事務的權利→實現少數民族經濟社會的全面發展，使少數民族由政治解放向經濟、社會、文化共同發展的途徑轉向。

中華人民共和國成立之初，我國少數民族地區的經濟、政治呈現很大的差異與復雜性。有封建地主經濟占統治地位的壯、回、滿等30多個少數民族（大約3000萬人口），有保留了封建農奴制的藏族、傣族、哈尼族等少數民族（大約400萬人口），有保留奴隸制的川、滇交界的大小涼山地區的彝族等少數民族（大約100萬人口），還有保留原始公社制殘余的云南邊疆地區的獨龍族、怒族、佤族、傈僳族等，少數民族（大約有60多萬人口）。[6]237-238針對以上情況，我國于20世紀50年代，本著“慎重穩進”的原則，在政治上對少數民族地區進行了民主改革，廢除了奴隸制和封建農奴制，對這些地區進行了社會主義改造，實現了少數民族之間的地位平等。

在實現少數民族地位平等的基礎上，進一步確保少數民族自主管理本民族、本地區內部事務的權利。中國政府在少數民族聚居地方全面推行民族區域自治，依據少數民族聚居區人口的多少、區域面積的大小，建立自治區、自治州、自治縣三級民族自治地方，并以民族鄉作為補充形式。在少數民族聚居的地方，根據當地民族關系、經濟發展等條件，并參酌歷史情況，可建立以一個少數民族聚居區為基礎的自治地方，也可建立以幾個少數民族聚居區為基礎的自治地方；一個民族自治地方內其他少數民族聚居的區域，建立相應的自治地方或者民族鄉，民族自治地方依據本地方的實際情況，可包括一部分漢族或者其他民族的居民區和城鎮；一個民族有多處大小不同的聚居區，可建立多個不同行政地位的自治地方。自治機關在我國憲法和政治制度的規定框架下，行使地方職權的同時，還行使立法權、變通執行或者停止執行權、經濟發展權、財政權、少數民族干部培養使用權、發展教育和民族文化權、語言文字使用與發展權以及科技文化發展權等等。少數民族區域自治的實行，實現了少數民族在政治與經濟上的“當家作主”。

在幫助數民族地區發展方面，由最初的向少數民族地區“輸血”， 逐步過渡到培養少數民族地區的“造血”功能。我國《憲法》《民族區域自治法》把支持與幫助民族自治地方的發展規定為一項法律義務。我國從“一五”計劃就開始對少數民族地區的基礎設施、基礎產業進行大力投入與特殊支持，僅在“一五”計劃期間，我國新建8條鐵路干線，其中有5條建在民族地區或直接與民族地區相連接，國家把156個大型建設項目中的40個項目安排在了民族地區，2007年青藏鐵路的建成，結束了西藏沒有鐵路的歷史。少數民族地區產業迅速發展，逐漸走出一條立足資源優勢、具有自身特色的工業化道路，僅以西藏為例，西藏生產總值由1965年的327億元增加到2014年的9208億元，增長了281倍。[15]

恰當的政治建構途徑與方式，能夠獲得事半功倍的政治認同效果，政治建構途徑與方式的科學與有效性，是經過“他者”（認同主體）“檢驗”的結果，“他者”對政治體系的反映并不是被動的，“他者”在不斷運用自己的主動性對政治體系做出“詮釋”，這種主動性是認同主體所具備的認同能力、思維習慣與方式、價值立場等因素的綜合反映。

注釋：

①習近平總書記在2014年9月召開的中央民族工作會議上的講話。

②習近平總書記在2015年8月召開的中央第六次西藏工作座談會上指出，要不斷增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，即“五個認同”。

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【責任編輯：張曉妍】