“一體多翼”善治模式：破解現行社區治理困境的應然選擇

劉湖北++馮意皓

摘要：現行社區治理是以政府為主導，物業公司及業委會處于從屬地位的治理模式，這種多重治理主體必然會產生利益博弈現象。政府機構、物業服務企業、業委會協同治理社區時，主體之間因權責界定模糊而無法很好協調，導致了社區“多中心治理”下實則“無中心負責”的困境。直面現實，社區治理應向“中心回歸”，建立以業主委員會為治理主體，政府、物業公司及社會各界處于輔助地位的“一體多翼”社區治理體系。

關鍵詞：社區治理；“一體多翼”； 善治

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0034-03

基金項目：國家自然科學基金項目“城鎮住房保障與房地產、住房金融耦合的調控模式及其優化策略研究”（71363043）的階段性研究成果。

作者簡介：劉湖北（1964-），男，江西贛州人，南昌大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：房地產市場經營、土地行政管理；馮意皓（1992-），男，河南商丘人，南昌大學公共管理學院研究生，研究方向：房地產開發經營與管理。

業委會、居委會和物業企業“三駕馬車”協同共治[1]是現行社區治理的主流，但在多中心治理框架下，由于業委會無明確法律地位以及業委會、居委會、物業服務企業三者之間的利益博弈[2]等治理困境引發了越來越多的業主維權運動。通過探析具體的社區糾紛案例發現，政府、市場、社會三種力量協同治理社區時，由于權責界限模糊而產生責任互相推諉現象，多中心治理導致“無中心負責”的現實困境。因此，反思“多中心治理”在社區治理中的適用性以探索未來社區治理模式顯得十分必要。本文試圖從分析奧斯特羅姆“多中心理論”及社區出現的糾紛案例入手，提出社區治理應向“中心回歸”，建立以業委會為治理主體，政府、居委會以及物業公司處于輔助地位的“一體多翼”社區治理體系。

一、現實困境：社區“多中心治理”下“無中心負責”難題

（一）“多中心理論”的提出以及局限性

繼波蘭學者邁克爾·波蘭尼提出多中心秩序后，治理理論上升到另一個層面。埃莉諾·奧斯特羅姆和文森特·奧斯特羅姆在其基礎上采用更為深入的理論分析以及大量的實證研究，“多中心治理理論”應運而生，它打破了固有的即以國家和市場來解決公共事務的治理模式，將“社會”這一日漸崛起的治理主體引入其中，作為“第三個中心”。[3]它剖析了“公地悲劇” “囚徒困境”“集體行動的邏輯”等“市場失靈”現象和公共政策制定的低效、公共物品提供的高成本且低效以及政策尋租等“政府失靈”現象，并在此基礎上構建治理模式。它主張治理主體的多元化，各主體相互獨立又密不可分，在特定規則下協同治理公共事務并對其行為后果負責，它本質上就是政府主體、市場主體、社會主體協同參與的“多元共治”，[4]其核心是采取多元化的制度安排，以形成政府、市場、社會三種力量之間的協同共治模式。這種模式卻難逃權力分散以及多重治理主體權責模糊的弊端，導致多中心治理下無中心負責的困境。

多中心治理理論下形成一種新型的治理模式，相對于單一中心治理模式是一大進步，但在實際執行過程中，多元化的權力主體以及組織設置使得權力中心不明，在處理公共事務以及涉及到公共物品的供給時，多重權力主體便會根據自身利益影響公共政策的制定與執行，即產生利益博弈現象。反觀社區治理模式，在政府機構、物業服務企業、業委會協同治理社區時，當不能同時滿足制度供給、可信承諾與相互監督的情況下，社區公共物品的供給就無從談起，加上治理主體之間權責界定模糊而無法很好協調，便導致了社區“多中心治理”下實則“無中心負責”的困境。

（二）多中心治理無法解決城市社區治理難題

在現行城市社區治理模式下，多中心實則“無中心”。為剖析其產生原因，我們結合奧斯特羅姆預設的公共物品的制度供給、可信承諾以及相互監督三方面來構建一個理論分析框架，分析現行社區治理模式以及多中心治理理論在社區治理中的適用性。其具體闡釋如下：

1制度供給。制度供給就是為規范人們的行為而提供的法律、倫理或經濟的準則或規則，社區中的制度供給，是指社區治理過程中制定一種游戲規則來規約社區治理主體，以達到平衡利益沖突的制度安排。眾所周知，當構建一個全新的制度時，游戲規則的變革必然會損害某些治理主體的利益，使得這些群體成為改革的阻礙者。如何順利實施制度變革，減少阻力，就要政府相關機構重新界定游戲規則。在社區治理中，由誰來設計業委會的運行制度是一個問題，業主不斷溝通、相互交往，從而產生信任的基礎進而形成社會資本，但是這種社會資本并沒有足夠大的力量來制定新的制度安排。自古以來，公共政策的制定模式就有“自上而下”的垂直化特征，在社區治理中亦是如此，政府相關機構往往是利用其所制定的法律法規來領導社區內部事務，作為其“代理機構”的居委會完全聽從“上級”指揮。業主合法權益受損時，首先想到的便是去居委會或者相關政府機關進行反映并希望他們出面予以解決。在發生實際事件時，居委會及政府相關機構、物業服務企業、業委會各方就很難進行協調，由此產生社區“無中心負責”現象。這種管控模式，加之業主自身觀念的束縛，都在極大程度上影響著社區治理情況。

2可信承諾。即使制度已經得到合理的安排，在執行過程中，部分群體對于利益的獲得不是通過對制度的遵循，而是規約別人的行為，自身則不愿承擔成本，選擇投機，當這些群體的投機行為上升到一定的階段，制度安排的合理性則會受到挑戰，即產生可信承諾難題。在社區治理過程中，治理各主體如何規約自身行為、主動承擔責任被提上日程。調查發現江西省南昌市紅谷灘一些成熟的社區，如世茂天城、洪城比華利、世紀中央城、名門世家等，在社區治理過程中，不管是頂層設計還是具體實施條例，各主體之間的權責界定相當模糊，頂層設計的“指導”在地方具體實施條例中卻變成了“領導”，兩個字的變動，在實質上卻篡改了立法的本意，本應屬業主自治的范圍卻被政府權力籠罩。在具體的實施過程中亦是如此，紅谷灘某社區在處理業主關于光纖問題上就暴露出這一問題。該社區是剛交房不久，各項具體細則業主還不甚清楚，社區物業是開發商的自有物業，業主便去找物業公司詢問具體情況，該物業聲稱這要與某運營商聯系才能查詢到，業主便撥打了運營商電話，運營商則采取拖延或者敷衍的態度，物業這方也采取不理睬的態度，責任相互推諉，導致業主的合法權益受損。

3相互監督。當供給者付出成本卻無任何彌補時，行為動機便被削弱，相互監督問題由此而生。監督的實施在社區治理中，主要表現為政府治理主體在社區治理中的越位與缺位。政府缺位主要表現為缺乏對業主自治的推動、指導和宣傳，對物業公司物業管理方面的監管不夠以及在建立業委會方面的拖延阻隔。在南昌紅谷灘某社區中，該社區物業屬于開發商所有，社區內部活動均由物業負責，物業服務質量低下，從而引發社區業主精英集體維權行動并要求建立自身的管理機構“業委會”，該項建議卻未得到任何回應，政府相關機構拖延阻隔甚至推脫責任，造成政府缺位。業主自治中政府的越位表現為：政府理應主要對社區治理做一些宏觀把握，對于涉及社區業主自身的社區日常具體事務應當“放權”，交由業主委員自行管理，自身做好監督的工作，政府卻過度干預社區業主管理物業的自治事務，指導變為了指示。紅谷灘某社區對于業委會的設置全權由政府機構負責，業主大會會員的選擇竟也難逃政府的指示，全然不顧業主精英們的建議。

由此可見，在社區治理中，制度供給、可信承諾、相互監督三者難以兼顧，這就無疑會導致“無中心負責”的治理困境。

二、解困路徑：“一體多翼”社區治理模式

（一）善治：“一體多翼”構建的理論依據

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，[1]它是由合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性六個基本要素組成，在這里我們稱其為社區善治模式的構建原則。合法性即社會秩序和權威被自覺認可和服從的狀態。在社區治理中，業委會地位的明確以及參與社區治理，是構建社區善治不可或缺的因素。透明性即政府信息的公開性。在社區治理中，政府對于社區的各類政策性措施都要明示，授權于業委會并監督業委會的治理，做到互相配合、公開透明。責任性即人們應對自己的行為負責。在社區治理中，責任性主要表現為業主在自治過程中，應對自身所為負責，監督選聘物業服務企業并將治理情況及時反饋給政府相關部門。法治性是公共政治管理的最高準則。在社區中要明確業委會的法律地位使其具有管理合法性，并在社區治理中處于管理核心地位。回應性對于政府來說就是要及時反映公民的要求。在社區治理中，處于核心地位的業委會要及時接收并處理業主的合法要求，協調業主代表大會，積極回應業主大會會員的合法要求。有效性是指管理的效率。社區治理中，哪種治理主體對社區治理管理更為有效是構建社區善治的原則之一。以上六項即為構建“一體多翼”社區善治模型的原則。

（二）“一體多翼”社區治理模式及運行

基于多中心模式的分析并對其引發的“無中心負責”現象的反思來構建“一體多翼”的社區善治運行模式（如圖1所示），就是要用法律法規等來明確界定各主體之間的治理位置以及權責范圍，具體闡釋如下：

1明確業委會在社區治理中的主體核心地位。1992年，深圳天景花園成立了中國第一個“業主委員會”，從此拉開了城市社區業主自治的序幕，夏建中將其稱為“中國公民社會的先聲”。[6]之所以要明確業委會在社區治理中的核心地位，有以下幾點說明：首先，業主自治和社區善治的過程，其實就是培育和重構轉型時期中國的社會正義、社會民主、公民社會和現代性。其次，社區精英的存在使得其不需要外部力量的強加干預，社區自組織治理機制逐步形成，可以自主治理社會內部問題，使其有序化。第三，政府相關機構、居委會、物業服務企業等各主體在社區治理中，往往存在著協調不利、疏于管理、無人負責的現象，這也使得必須明確業委會的主體治理資格。從圖1可以看出，居于核心地位的業委會監督開發商并監督物業服務企業，開發商和物業服務企業對其進行服務與支持。政府以及政府的“代理機構”居委會則在其職權范圍內對業委會進行授權和監督，業委會將社區治理現狀以及治理中面臨的難題反饋給政府相關部門。

業委會是一個協調和平衡不同意見和利益沖突的平臺，代表著業主自主管理并保護其物業，其機構設置和職責也代表了廣大業主的要求，積極監督物業公司使其透明化運行。作為自治組織，它只能接受政府治理主體的指導和監督，而非領導和控制，它的成立制約著開發商以及物業服務企業并積極維護業主的合法權益，并當業主的合法權益受損時，業委會便可以整合各方力量、統一分散意志，在社區治理中掌握選擇權、監督權、決策權，爭取并保障處于弱勢地位業主的權益。在運作過程中，它將與政府、市場發生各種關系，但必須明確的一點就是要以維護業主合法權益為宗旨，業主自主自治管理為治理模式，政府、市場、業委會各治理主體之間是相分離又有互動的關系。

2明確政府以及“行政化了的”居委會“掌舵而非劃槳”的作用。在社會轉型時期，把握好權力社會化的節奏尤為關鍵。國家與社會之間若要形成一種和諧共生的關系，就必須創造出一種能夠制衡國家權力的巨大力量，社會權力的發展正是這種力量的源泉。政府作為“掌舵者”，要處理好與社會的復雜關系，就要順應國家權力社會化的趨勢，不能不放權、假放權、放虛權，還要把握好社會自治組織的發展以及自主治理的能力。“服務即為劃槳，可政府并不擅長劃槳”，居委會以及政府相關機構對社區內的事務只做宏觀上的把握，不要參與具體事務的運作。

政府對社區宏觀層次的治理結構的掌舵是業委會成為社區治理主體的推動力。城市產權多元化格局的形成，即以政府為核心的單中心模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變，決不意味著政府在社區治理領域權責的退出和讓渡。政府在社區治理中“掌舵”作用主要表現為以下幾個方面：其一，監督和糾正業委會的不作為以及亂作為現象。業委會作為保障業主合法權益、協調利益糾紛的平臺，當社區內發生諸如集體行動、業主“搭便車”現象時，要采取積極措施予以協調，否則，政府就應該對其進行教育、培育并發展，與之形成互補關系。其二，鼓勵業主自主參與治理、培育社會治理主體。業主對于社區內部社會網絡的參與可以內化社區的互惠規范，從而形成信任，進而培育社會資本。業主珍惜業主權利，積極參與社區事務，會催生出以業主為主體，業主自治為基礎，以保護社區共同的合法權益為價值取向的新型社區政治。第三，基礎規則的供給。這是政府在任何領域都要踐行的重要職能，在社區內部主要表現為要界定社區利益相關方的權利與義務，把握社區治理結構的宏觀框架。最后，政府要積極回應維權實踐。被稱為“業主革命”的業主集體行動在各社區內部此起彼伏，這需要政府積極地作出回應，“冷漠”是民主的罪魁禍首，要想實現真正意義上的民主，就必須采取措施，回應其利益訴求，引導并協調矛盾糾紛。

3明確開發商及物業企業服務而非控制的作用。業主與開發商產生諸多矛盾的根源，首先就是房屋質量，多地出現的“樓歪歪”“樓薄薄”“樓脆脆”等問題都是最好的例證，其次涉及房屋與綠地面積縮水、配套設施缺位、開發商隨意變更規劃等。再者對于房產證問題，開發商遲遲未給業主辦理房產證，因此不少業主也和開發商產生不少糾紛。

與物業服務企業的矛盾持續發酵，主要就是物業管理體制落后及物業服務水平低下。業主本來要請個“管家的”物業服務企業，沒想到他竟成為了“當家的”，由此導致了很多利益糾葛。而在利益博弈過程中，業主往往由于其自身資源的有限性，在談判中處于劣勢地位，即使在其合法利益受損后也往往無處申討，矛盾糾紛日益加劇。這就要求專業市場化運作的物業管理企業采取物業服務收費明碼標價、遵守物業管理條例，積極履行市場契約、提高服務質量，在自身權限范圍內治理社區并對其行為負責，解決物業服務企業服務事項不明晰問題，積極地做好服務工作而非控制、領導，這樣才能減少社區糾紛問題，改善與業主的關系，實現和諧社區的愿景。

三、結語

社區“多中心治理”模式下實則“無中心負責”這一治理困境要求完善現行社區治理中的制度供給，健全業主參與治理的途徑；改進制度實施，增加可信承諾；建立監督機制，解決治理沖突。要建立“一體多翼”社區善治治理體系，即明確業委會在社區治理中的主體核心地位、明確政府以及“行政化了的”居委會“掌舵而非劃槳”的作用、明確開發商及物業企業服務而非控制的作用。它是解決協同治理城市社區下由于權責界限模糊而引發的一系列不穩定集體行動的治理方式，是建設“和諧社區”的需要，也體現了現代公民社會的發育；城市商品房城市社區中實現社區業主自治，也會大大節約城市社會治理成本。

參考文獻：

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【責任編輯：張曉妍】