監督工作新標尺：全要素 全鏈條 全流程

毛放

今年3月8日，在十二屆全國人大五次會議上，張德江委員長代表全國人大常委會作了工作報告。報告用相當大的篇幅總結了人大監督工作。過去的一年，全國人大常委會緊緊圍繞中央決策部署和改革發展大局，積極貫徹落實新發展理念，依法有效正確行使監督職權：執法檢查，頻頻出手，亮點紛呈，推動法律法規制度真正落地生根；工作監督，直面社會熱點，積極回應百姓關切；專題詢問，提問嚴肅尖銳，拒絕走過場，問出了人大權威，問出了人民的心聲，也問出了監督實效；審議整改反饋報告，改變以往對整改落實僅限于書面反饋和印發的做法，通過持續和跟蹤監督，使人大監督更具力度和剛性。

打出一套環環相扣、步步為營的“組合拳”，成為執法檢查“全鏈條”新范本。2016年全國人大常委會共開展了食品安全法、水法、促進科技成果轉化法、環境保護法、道路交通安全法和安全生產法等6部法律的執法檢查，不僅數量為歷年之最，而且注重建構全要素、全鏈條、全流程監督方式，為我們展示了執法檢查工作的新思路、新軌跡。例如，在新修訂的“史上最嚴食品安全法”實施僅半年之際，全國人大常委會就此開展執法檢查。檢查范圍基本涵蓋了涉及食品安全的各個領域和人民群眾關心的重點食品領域。執法檢查完整實現了六大環節的有機整合：一是選好執法檢查題目，重點抓住經濟社會發展中亟需解決、人民群眾普遍關心的突出問題。二是精心做好執法檢查組織工作，常委會領導擔任組長，帶隊開展檢查；常委會直接檢查與委托地方人大開展檢查相結合，擴大覆蓋面；以問題為導向，找準主要矛盾和癥結。三是全面報告執法檢查情況，提出務實有效建議，力求解決問題、完善法律和制度。四是認真進行審議，充分發表意見、集思廣益；及時開展專題詢問，國務院領導到會應詢。五是推動整改落實；有關委員會進行跟蹤監督。六是要求報告整改落實情況由常委會適時進行審議。張德江委員長率先垂范，親自擔任執法檢查組組長（四位副委員長擔任副組長），帶隊赴相關省市實地檢查；親自主持召開執法檢查組每次全會；親自向常委會會議報告執法檢查情況；親自主持常委會開展專題詢問。這項監督綜合運用執法檢查、報告工作、專題詢問三種監督形式，展示了全國人大常委會鐵腕治亂的勇氣和決心，以及國務院及各有關部門為改進工作所付出的種種努力，極大地增強了人大常委會監督工作的力度和實效，讓人民看到了監督的力量，收獲了信心；為地方人大常委會加強和改進執法檢查工作提供了范本。

直面社會熱點，回應百姓關切，依法進行正確監督、有效監督成為工作監督的主旋律。正確監督，關鍵是始終堅持黨的領導，堅持全國一盤棋，嚴格按照法定職權和程序進行監督，既敢于監督又善于監督，正確處理監督與支持的關系，促進“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強和改進工作的合力。有效監督，關鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找準加強監督工作的著力點，完善監督工作方式方法，跟蹤問效、一抓到底，推動解決人大代表、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，讓人民群眾有更多的獲得感。根據新修訂的環境保護法第二十七條規定，全國人大常委會首次聽取審議國務院年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。盡管近年來各級政府進行了不懈努力，但我國環境形勢依然嚴峻，大氣、水、土壤污染嚴重，資源環境承載能力已經接近上限。常委會審議提出，必須以提高環境質量為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點，進一步加大生態治理力度，實行最嚴格的環境保護制度。這一年檢制度，也為地方各級政府向本級人大報告年度環境狀況和環境保護目標完成情況，自覺接受人大和人民群眾的監督提供借鑒。自然保護區是保護生態環境，實現綠色發展、建設美麗中國的重要載體，也是廣大人民群眾和社會各界普遍關心的問題。常委會首次聽取審議自然保護區建設和管理工作情況報告，要求各級政府牢固樹立綠色發展理念，科學規劃自然保護區設置和范圍，健全投入和補償機制，理順管理體制，加強綜合治理。助推國企國資改革向縱深發展，常委會聽取審議國有資產管理與體制改革情況報告。針對國企國資改革進入深水區和攻堅期，各種矛盾和問題日益凸現的狀況，要求保持改革的定力和韌勁，堅定不移做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟的控制力、影響力和抗風險能力。要優化布局結構、推動國有企業提質增效，強化企業市場主體地位、充分釋放生產活力，完善國有資源資產監管制度、提高科學性和有效性。關注高等教育大國向高等教育強國的跨越，常委會聽取審議國務院關于高教改革專項報告。直面高等教育發展面臨的大而不強、活力不夠、質量不高、科研原創不足和服務支撐經濟社會發展能力欠缺等問題，要求切實遵循教育規律，優化結構布局，深化教育教學改革，加強條件保障，提升對外開放水平和國際競爭力，真正實現教育強國的目標。促進出入境管理依法、規范開展，提高便捷性，常委會聽取審議國務院出入境管理法執行情況報告。充分肯定在出入境人數逐年劇增、我國公民旅游目的地國家范圍不斷擴大、中國護照“含金量”大幅提高的背景下，出入境管理工作的顯著進步。針對存在的外國人在華永久居留、在華就業、留學生勤工助學、往來港澳等方面存在的問題，要求制訂配套管理辦法，并盡快建立全國統一的信息平臺，努力提高出入境管理和服務水平。“小切口、重實效”依法監督“兩院”工作。深化司法公開，常委會聽取審議最高人民法院有關司法公開專項工作報告，要求各級法院應加快健全體系完備、信息齊全、使用便捷的司法公開平臺，讓公正“看得見、摸得著”；聽取審議最高人民檢察院加強偵察監督、維護司法公正和提起公益訴訟試點情況專項工作報告，強化司法人權保障，努力實現公平正義。

專題詢問“實打實”，讓人大常委會監督不再走過場、“對口型”。專題詢問是人大常委會監督“一府兩院”工作的法定形式，2016年全國人大常委會結合聽取審議食品安全法、環境保護法、安全生產法和道路交通安全法執法檢查報告，開展了三場專題詢問。張德江委員長無一例外場場出席，親自主持會議，為問出實效、問出權威“助陣”；與此相呼應的是，國務院領導相繼到會，聽取意見回答詢問，并已形成專題詢問監督的“新常態”。三場專題詢問一場比一場精彩，一場比一場更具剛性。食品安全的專題詢問，在“問得深、問得準”上下工夫。從詢問現場看，深度詢問人民群眾關心的突出問題是本次詢問的一大亮點。比如：落實加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農藥的法律規定是否有具體工作計劃？時間表？老百姓如何才能對問題食品進行溯源追查，維護自身權益？食品安全標準有美標、歐標、日標和國標，還有省標、市標、行標和企業自己的標準，政府執法到底應該執行哪個標準？環境保護的專題詢問，詢中有“計”，問里見“策”，把詢問和常委會組成人員的獻計獻策巧妙融合起來。比如：專題詢問中，如何更好解決跨行政區流域和區域環境問題，打贏農業污染攻堅戰問題，立體推進大氣、水、土壤污染防治問題，實行最嚴格執法制度問題等，既有常委會組成人員的“問”，也有他們通過調查研究后的“答”。專題詢問成為人大常委會組成人員與國務院相關部門相互交流、研究、共商國是的過程。安全生產和道路交通安全的專題詢問，以明查暗訪的案例尖銳發問，扭住隱患頑癥不放，并追問不止。比如：接連發生煤礦重特大事故，一些煤礦的安全已不是隱患，而是“明患”，為什么安全的措施落實不下去？地方政府到底在監管、還是在敷衍和應付？又比如：道路行駛的貨車有大量屬于非法改裝的車輛，超載超限現象十分普遍，給公路、橋梁以及其他車輛和行人帶來了極大的安全隱患，為什么道路交通安全執法部門長期視而不見？從源頭上、根本上如何才能盡快解決這個頑癥？再比如：電動自行車、代步車、助力車等在道路上超速行駛、逆向行駛、闖紅燈、高速穿越人行斑馬線，導致事故頻發，對生產銷售超標電動車，有關部門為什么管不住？對身邊天天發生的電動車大量違法行駛，交通管理部門到底有沒有信心徹查徹管？

審議反饋報告，抓審議意見的落實，做實人大監督“最后一公里”。以往，全國人大常委會組成人員對監督工作的審議意見在交由有關部門研究處理后，整改落實的反饋報告僅限于書面反饋、書面印發。但在2016年，這種慣常的做法有了改變。比如：在執法檢查報告連同常委會審議意見，交由國務院有關部門研究處理并在規定時間內反饋后，常委會更加關注的是：組成人員審議意見的落實情況如何？問題是否得到解決？是否取得了明顯進展？常委會視情選擇審議反饋報告，無疑是加大了監督的力度：不僅重視在執法檢查前、執法檢查中加強與“一府兩院”的連續互動，而且更加重視執法檢查后對“一府兩院”整改落實的督查，依法做實、做足、做好人大監督的“最后一公里”，提高監督成效。 （作者系市人大常委會研究室主任）