巴黎協定資金條款進展研究

摘 要 《巴黎協定》作為一項具有法律約束力的國際協議，是氣候變化框架公約大會最新的談判成果，它有利地推動了全球氣候治理的新發展。資金作為氣候大會談判的核心問題，在應對氣候變化中具有重要地位。據此，本文對《巴黎協定》的資金條款進行具體分析，探索資金條款的新特點，研究出資金條款存在的不足，并提出應對構想。

關鍵詞 《巴黎協定》 資金條款 氣候變化框架公約

作者簡介：徐文韜，重慶大學法學院碩士研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.145

2015年12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會在巴黎召開，196個締約方一致通過新的全球氣候協定——《巴黎協定》。《巴黎協定》就2020年后國際社會在應對氣候變化方面做出了框架性的安排，資金問題作為全球氣候治理體系的重要組成部分，在《巴黎協定》中備受關注，也是巴黎氣候變化大會爭論的難點和焦點。

一、《巴黎協定》資金條款的具體安排

在《巴黎協定》之前，國際氣候資金問題一直遭遇各種坎坷，在資金條款缺乏可操作性和實際約束力。《巴黎協定》對資金條款的具體安排對《公約》原有的資金條款有一定的突破，具有進步意義。

第一，在出資主體方面，《巴黎協定》第9款的第1條和第3條明確發達國家針對發展中國家減緩和適應氣候變化、行動供資的歷史責任和義務，要求發達國家不斷拓展出資渠道并擴大資金規模。

第二，在資金的規模和來源方面，《通過巴黎協定》決定的第54段要求發達國家在2025年前向發展中國家提供每年最低1000億美元的集體籌資目標，用以支持發展中國家的減緩氣候行動和適應氣候行動，《巴黎協定》第9款的第3條提出發達國家可以從各種來源、手段及渠道通過多樣化行動來調動氣候資金。

第三，在資金的分配方面，《巴黎協定》第9款的第4條提出氣候資金應當平衡地投向減緩行動和適應行動，并優先考慮最不發達國家和小島嶼發展國家這樣特別易受氣候變化不利影響和自身能力有限的發展中國家。

第四，在資金的使用方面，《巴黎協定》第9款的第9條要求資金的各個經營實體通過精簡審批程序和強化申請準備活動，來進一步提高發展中國家，特別是最不發達國家和小島嶼發展在國家氣候戰略和計劃方面獲得氣候資金的能力。

第五，在資金的管理方面，《巴黎協定》第9款的第8條規定延續《公約》的資金機制和運營實體，即依靠既有的國際氣候資金運營實體，主要有綠色氣候基金（GCF）、全球環境基金（GEF）、最不發達國家基金（LDCF）以及氣候變化特別基金（SCCF）。

二、《巴黎協定》資金條款的新特點

第一，《巴黎協定》第9款的第2條提出鼓勵其他締約方自愿提供氣候資金，這反映出提供資金支持的對象發生了變化，《巴黎協定》將提供資金的國家由《公約》附件2締約方國家擴大至所有發達國家，而接受資金的對象仍為《公約》內的發展中國家，但最不發達國家和小島嶼發展國家可以優先受資。

第二，《巴黎協定》第9款的第3條提出發達國家可以從各種大量來源、手段及渠道調動氣候資金，這使公共資金的地位在國際氣候資金機制發生了變化。在《公約》中的公共資金是核心的資金來源，而《巴黎協定》沒有強調資金的公共性，弱化了公共資金的地位，而明確私人資金也計入氣候治理資金來源。

第三，《巴黎協定》第5款提發達國家就向發展中國家提供氣候資金的具體情況每兩年通報指示性定量定質的信息，包括通報向發展中國家提供公共資金的預計數量，這是制定資金報告的“模式、程序和指南”的關鍵環節，也是強化資金透明度體系建設的主要一步。

三、《巴黎協定》資金條款的不足

《巴黎協定》確定了2020年后的全球氣候治理模式，但僅僅提出了國際社會合作應對氣候變化的總體設想和框架，資金談判中還有眾多“老大難”問題，留待今后進一步細化和落實，否則很難得到實質性地有效解決。落實資金條款的難點主要包括以下方面：

第一，《巴黎協定》沒有明確落實1000億美的長期資金目標路線圖，而現有資金機制的資金規模嚴重不足，資金量太小，氣候資金的供給和需求之間存在巨大的資金缺口，難以滿足廣大發展中國家應對氣候變化的需要。早在2012年的《哥本哈根協議》就要求發達國家在2010年-2012年間每年提供300億美元資金作為快速啟動資金，并從2020年開始每年提供1000億美元的長期資金用于發展中國家應對氣候變化。盡管發達國家宣稱已經通過官方發展援助和非官方渠道向發展中國家提供資金294億美元，但由于存在嚴重的重復計算與歪曲統計標準等問題，按照發展中國家對資金性質的定義來核算，發達國家僅僅兌現了36億美元，世界發展行動機構也指出快速啟動資金落實比例僅占13%。即使不考慮對這些公共資金的構成仍存在的巨大爭議，這些數據還遠不能滿足《巴黎協定》1000億美元資金的下限，全球發展中國家在氣候資金方面的缺口巨大。

第二，《巴黎協定》沒有統一氣候資金的明確定義，而目前發達國家提供的資金額外性差。按照《公約》規定，發達國家向發展中國家提供的氣候資金應當是“新的、額外的、充足的、可預見的、可持續的”。但是，由于“新的額外的”沒有一個統一明晰的定義，各個發達國家有資金不同的定義。發達國家利用這種快速啟動資金理解上的靈活性，多將原有的發展援助資金改帖氣候援助資金標簽，重復計算出快速啟動資金的出資，而非為真正的快速啟動資金的專項出資。根據經濟合作和發展組織（OECD）的報告，在2010年-2012年間發達國家提供的294億美元的快速啟動資金中，只有33%是“新的”資金，只有24%是“額外”的資金。

第三，《巴黎協定》沒有明確公共資金在氣候資金所占的具體比重，并制定科學合理的資金統計方法，而當前氣候資金組成較為復雜，發達國家利用多種手段逃避出資責任，淡化或轉嫁出資義務，導致各資金機制運行面臨巨大挑戰。發達國家一方面模糊自身同發展中大國之間的責任和義務區別，要求發展中大國加大捐資義務，企圖向發展中大國轉嫁出資義務；另一方面大力宣揚市場機制和私營部門作用，意圖幫助私營部門利用資金資源開拓發展中國家市場。雖然私營部門擁有的資金量龐大，但是其具有逐利性、不穩定性和不可預期性的特點，既不符合公約要求，又難以提高充足和穩定的資金支持，因此只能作為政府公共資金的補充。全球環境基金的獨立評估辦公室在《GEF第五次總體績效研究》就提出私營實體部門，即使有堅定的書面承諾，承諾聯合融資也幾乎總是無法落實，通常會被其他私營合作伙伴提供的更高水平的聯合融資所替代。

四、《巴黎協定》資金條款問題的應對構想

第一，積極參與國際氣候資金治理。為了打破發達國家長期主導國際氣候資金機制的局面，我國近幾年積極參加國際氣候資金治理，同時在新的資金管理規則建立的過程中積極主動，取得了一定的成績。未來資金機制還需要解決眾多問題，包括各運營實體協同配合，利用公共資金促進市場轉變，資金在減緩領域和適應領域之間的平衡分配，簡化運營實體的項目審批流程，調整適應基金發展方向等等問題，留待我國積極發揮影響力，參與資金機制的調整和改進，積極影響氣候變化資金機制的運營規則和技術規則的制定，在氣候變化資金機制框架下承擔與中國經濟發展階段和經濟實力相符的國際責任。綠色氣候基金是未來國際氣候資金機制發展的重點，是發達國家向我國施加出資壓力的載體之一。綠色氣候基金建立的主旨之一就是形成《公約》獨立的國際氣候資金機制，統籌《公約》下現存氣候變化資金渠道，但其真正發揮作用還需要未來更長時間的談判和磋商，以確定更明確的資金來源和規模，更符合主要利益相關方的董事會設置，更有效率的議事規則。因此，中國應積極參與以全球環境基金和綠色氣候基金為代表的國際氣候資金機制的治理，這有助于我國更好地利用今后的發展機遇期，在國際上發揮發展中國家領袖作用的同時，也為我國創造更大的發展空間。

第二，轉變傳統合作方式，探索合作新思路，積極爭取國際氣候資金資源。目前，《公約》下有綠色氣候基金（GCF）、全球環境基金（GEF）、最不發達國家基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF）以及適應基金（AF），如何積極利用好現有的國際氣候資金資源，破解國內應對氣候變化的資金瓶頸，是未來中國積極應對氣候變化的一個戰略重點。中國與國際氣候變化資金機制的合作進入轉型期，中國需通過創新合作內容與形式，不斷拓展新的合作空間，逐步將單純的資金合作拓展到知識合作、能力合作和人力合作的更高階段。

一是注重在多邊資金機制下借助外部力量聯合開展應對氣候變化的綜合性、戰略性研究。

二是通過參與多邊資金機制積極推進我國自身氣候資金機制的能力建設。

三是系統總結國際應對氣候變化的項目經驗，全面評估國內減緩氣候行動和適應氣候行動的項目經濟，并借助多邊資金機制平臺走向世界，加強中國執行項目成果在國際范圍的推廣。

四是注重應對氣候變化方面的國際化人才培養，通過人員交流、派駐等方式，積極嘗試與多邊資金機制開展人才培養合作，為迎接新挑戰奠定堅實的人才基礎。

第三，積極爭取《公約》外的國際資金。由于《公約》框架下的基金資金量有限，我國作為全球最大的發展中國家，需要拓展國際合作，爭取更多外國政府和國際金融組織的國際資金。具體方式可包括加強與外國政府在應對氣候變化方面的貸款合作，積極利用外國政府貸款資金引用國外先進的管理理念、技術和設備，不斷提升我國氣候項目的運營和管理能力建設；與世界銀行開展應對氣候方面的貸款和贈款合作，充分利用世界銀行的優惠資金和先進理念，重點促進能源結構調整和提高能源利用效率，并幫助建立可持續的市場機制；作為亞洲開發銀行的在華業務單位，積極引導國內相關部門加強與亞洲開發銀行在應對氣候變化領域的合作，引導亞洲開發銀行把促進環境可持續增長作為與我國重點合作的目標之一。

參考文獻：

[1] FCCC/CP/2015/10/Add.1.

[2]王偉光主編.應對氣候變化報告（2016）.社會科學文獻出版社.2016.

[3]潘尋.后巴黎時代氣候變化公約資金機制的構建.中國人口·資源與環境.2016（12）.

[4]王遙.中國氣候資金流動瓶頸及政策建議.中國財經大學學報.2013（5）.

[5]巢清塵.巴黎協定——全球氣候治理的新起點.氣候變化研究進展.2016（1）.