鄞州：財政監督走向“績效”時代

陳波+童怡心

政府的財政資金是否都用在了“刀刃”上，取得實效如何？這是百姓心中常有的疑惑。近年來，鄞州區人大常委會扎實推進預算績效監督工作，不僅以“看得見、摸得著”的成效消除百姓疑惑，還助推了部門科學決策。

初衷：財政預算不能成為“糊涂賬”

鄞州，地處長江三角洲南翼，歷來經濟發達。2016年，全區一般公共預算收入達207.7億元。

財政資金取之于民，用之于民。但在現實的財政分配中，盲目切割財政“蛋糕”現象屢見不鮮，缺乏績效約束的財政預算安排，漸漸淪為一筆“糊涂賬”。

巨額財政資金用到了哪里，取得了什么效果，這不僅是百姓心中常有的疑惑，也是鄞州區人大不得不回答的現實問題。

為扭轉財政資金“重投入、輕管理、更不重效益”的局面，根據2011年財政部下發的《關于開展預算績效管理的指導意見》，鄞州區人大常委會于2012年7月出臺了《關于預算績效監督的若干規定》，在全國率先建立了縣（市、區）級人大預算績效監督制度。

該規定明確，以預算支出結果為導向，推進政府預算績效管理為目的，把預算績效監督的著眼點貫穿于預算編制、執行、監督和問責的全過程，建立“前評審、中評估、后評價及結果運用評議”4項評估機制，從而促進政府增強預算執行的嚴肅性，提高預算執行的準確率。

按照規定，每年區人代會上，政府部門提交年度預算草案的同時，必須提交一份詳細的預算績效目標草案，征求人大代表意見和建議。這也意味著，政府部門要想拿到錢，就必須開出“陳情書”，重點說明“為什么要花錢”、“花多少錢”、“怎樣花錢”、“達到什么效果”。

翻開厚厚的《寧波市鄞州區2016年專項資金預算績效目標（草案）》，記者看到，這份“目標書”詳細表述了89個項目的資金用途、開支進度、績效目標等內容。以第1頁“鄞州區2016年城區環衛保潔項目預算績效目標”為例，“目標書”不僅列明了實施依據、績效目標、預算安排、保障措施，還以表格形式，清楚羅列了路面保潔經費測算明細，市容清理、“城市家具”和橋梁護欄清洗費用測算明細，公廁管理經費測算明細，以及各項目實施進度安排。

“這樣一本明細賬，就等于給資金使用單位戴上了‘緊箍。”鄞州區人大常委會財經工委相關工作人員表示，有了績效目標作對照，就能更清晰地判斷政府有沒有“亂花錢”、“多花錢”，方便人大代表管好財政開支。

而這樣的“目標書”在提交人代會前，已經過了嚴格的審查：一般每年8月至9月，由各部門提交下一年度的預算績效目標報告，財政部門委托中介機構進行評估，再由人大常委會于每年的10月底、11月初，邀請專家、代表召開績效目標專家評審會。

經過層層評審把關，部門立項中的“水分”盡可能被“擰干”。評審會后調整的績效目標（草案），由區政府提交人大常委會會議審議通過后，單獨提交人代會審查批準。經人代會審議通過后，由財政部門在批復部門預算的同時，批復績效目標。

2012年11月，根據鄞州區人大常委會在現場評審會提出的整改意見，財政部門最終將28個項目的8.25億元編入2013年預算，核減了3.11億元。

一經“試水”，就嘗到“甜頭”，更堅定了鄞州區人大持之以恒推進預算績效監督工作的信心和決心。

2013年，鄞州區人大常委會將預算績效監督實施項目增至28個，2014年擴大到 1500萬以上的所有項目，2015年擴大到1000萬以上的項目，2016年再擴大到500萬以上的項目。

現狀：從“多討錢”到“用好錢”

“財政資金是‘燙手山芋。要不到足夠的錢沒辦法開展工作，錢要了沒有花出預期效果也要被扣分。我們2013年爭取了區級財政預算資金9078萬元，2014年我們調整了預算安排思路，只打算申報683萬元的資金。”

2014年9月的鄞州區人大常委會會議結束后，區教育局局長王建平頗有感觸。

鄞州區人大常委會財經工委原副主任朱裕高介紹說，預算績效監督工作開展以來，部門績效意識明顯增強。“區人大常委會制定預算績效監督制度后，區政府也下發了《關于推進預算績效管理改革的意見》，并重新修訂了財政專項資金管理辦法，在全區全面推進預算績效管理工作。”

如今許多部門在申請財政資金時，更為慎重。“在2014年預算編制過程中，民政局等部門就主動提出，要求減少鎮村養老服務中心建設等項目預算。”朱裕高說。

出現這種從“多要錢”到“用好錢”的變化，與績效監督工作中的“后評價”環節密不可分。自實施預算績效監督起，鄞州區人大常委會每年確定7個部門的7個項目在常委會會議上進行績效評議，確保一屆內政府所有組成部門輪流評議一遍。

區政府報告績效運行結果，區人大評議組報告每個項目的評估報告，常委會組成人員現場打分投票，現場宣讀測評結果。根據測評結果，下達整改通知書，限期反饋整改情況。

2012年10月，區人大常委會聽取和審議了7個重點項目的績效評價結果以及綜合評價工作報告，并針對農村菜市場改造超范圍補助、農民健康體檢財政補貼人數不實、公路養護項目人為拆分工程規避招投標等問題提出20余條意見建議，要求相關部門整改落實。

剛剛從評議現場“應考”通過的王建平，正是有感而發。

這樣的制度設計，確保了預算績效監督取得了“看得見、摸得著”的成效：2014年核查30個項目，申請預算22.47億元，最終編入預算15.8億元，核減預算資金6.67億元；2015年43個項目，申請預算27.61億元，最終編入預算26.61億元，核減了1億元；2016年區級預算安排500萬元以上項目數量由最初的92個減少到89個，核減預算資金2.5億元。

不過，這項制度更為人稱道的地方，還在于以預算績效為抓手，切實推動了部門決策科學性的提高，“許多部門及時完善了政策導向。”

一個典型的例子，是“老年樂園建設工程”。按照政策規定，每個鄉鎮都要建老年樂園，但現實情況是城區與鄉鎮供求失衡，城區養老院“一床難求”，而該區某鎮花了3000多萬元建設的老年樂園，卻出現了空床現象。

“運行成本大，服務又跟不上，審議中代表們認為應該重點建設區域性的中心養老服務機構，現在政策已作了相應調整。”朱裕高說，績效目標監督，使預算決策更加科學，從原來的“拍腦袋定預算”，向“要錢有目標”轉變。

“各部門要爭取到財政資金，就必須制訂科學的績效目標、周密的工作計劃、合理的績效指標和資金需求，并主動減少低效項目的申請。”朱裕高表示。

展望：實現200萬元以上項目全覆蓋

從2012年試水至今，鄞州區人大預算績效監督工作可謂蹄疾步穩。他們以自己的探索，在一定程度上解決了財政分配方式不合理問題，實現了從人為隨意分錢到制度科學分錢的轉變，實現集中財力辦大事，將有限財政資金用到最有效益、最急需的經濟社會發展和改善民生事業上來。

回首5年多來的實踐，鄞州區人大常委會相關同志感觸頗深。

一個最現實的問題是，人大自己的力量有限，如何在預算編制上人代會前，將相關基礎性工作做細做實？答案是，借力中介機構。

在這方面，他們積累了有益經驗。“聘請優秀中介機構參與績效評價工作，按不低于30%的比例抽查資金補助對象，并通過實地勘察、座談走訪、財務審計、對比分析等手段全面掌握項目實施情況及存在的問題。在集中評審時，聽取中介機構的評審報告后，區人大對中介機構的報告質量和工作情況進行打分，根據打分結果由財政支付評價費用，使評價工作更加客觀公正。”區人大常委會辦公室相關工作人員介紹說。

朱裕高認為，預算績效監督工作能出成效，“完善制度、規范實施是基礎，公平公正、陽光操作是關鍵。”

鄞州區人大常委會出臺的《關于預算績效監督的若干規定》，為工作明確了方向。在推進過程中，他們始終注重規范財經工委初審、常委會會議審議、人代會審查等監督程序，增強了人大監督的嚴肅性和有效性。而細化的績效目標、工作計劃、預算明細及績效指標等，切實解決了原來“缺乏可審性”問題，使預算監督“看得懂、講得清”。

“你覺得你的績效目標可行嗎？”“這么多資金，確實都是需要的嗎？”“預期效益指標能否如期實現？”在每年的預算績效目標評審會上，專家、人大代表類似的追問，都會不留情面地“拋向”部門負責人。

保證預算績效監督的可持續性，堅持公開公平是基本原則。為此，鄞州區人大常委會在制度設計過程中，力求讓預算的制定、執行、結果都在陽光下運行。在具體操作中，借助高校、中介和審計的力量，廣泛吸收人大代表、專家、群眾的意見建議，使民主的力量全程參與預算績效監督的各個環節，促使預算單位形成自我約束機制和績效責任。據介紹，目前區政府直屬的交通、城管、人社等多個部門，都相繼成立了績效評估科。

“預算績效監督的實質是提高財政資金的使用效益，提升政府理財水平。”朱裕高表示，人大實施預算績效監督，不僅更加有效地履行了自身的監督職能，也使財政預算監督實現了從程序性監督向實質性監督、從制度性監督向效益性監督、從前置性監督向全過程監督的轉變。

船起錨，必遠行。“今后，我們將考慮增加事前的績效目標聽證會環節。同時，個別部門績效評價的量化數據也不是很科學，有待改進。績效運行及評價情況，也要在人代會報告中予以呈現。我們希望，通過幾年努力，力爭將所有200萬元以上的項目都納入監督范圍。”鄞州區人大常委會財經工委相關負責人表示。