淺議商業(yè)銀行參與PPP業(yè)務(wù)的信貸策略

桓宇

[摘 要]作為一種新型的項(xiàng)目融資方式，采用PPP模式可以部分解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺的問(wèn)題，作為參與方的商業(yè)銀行既有機(jī)遇也面臨挑戰(zhàn)，銀行應(yīng)順勢(shì)而為，對(duì)PPP模式的特征進(jìn)行研究，把握PPP模式推廣的契機(jī)，積極開(kāi)展PPP模式業(yè)務(wù)。

[關(guān)鍵詞]商業(yè)銀行；PPP業(yè)務(wù)；信貸

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.069

1 PPP模式的主要運(yùn)行特征

作為一種新型的項(xiàng)目融資方式，PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)非常明顯：一是期限長(zhǎng)，時(shí)間一般為20～30年，最長(zhǎng)則可達(dá)50年；二是規(guī)模大，資金需求量大；三是交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，參與方比較多，涉及法律、政策、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和后續(xù)管理等各種風(fēng)險(xiǎn)；四是項(xiàng)目自身收益不一定能完全覆蓋貸款本息，需要政府動(dòng)用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或直接補(bǔ)貼。

2 銀行參與 PPP項(xiàng)目帶來(lái)的機(jī)遇

商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，既有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，深化對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作程度，強(qiáng)化與政府及企業(yè)的合作關(guān)系，促成銀、政、企三方共贏局面，提升銀行自身品牌形象和市場(chǎng)地位，同時(shí)又有利于減輕地方政府的財(cái)政壓力，更有利于催化社會(huì)資本加入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式主要集中于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行不僅可以通過(guò)股權(quán)、債權(quán)、基金等多種模式參與其全過(guò)程融資服務(wù)，還能夠提供更多的產(chǎn)品服務(wù)，例如財(cái)務(wù)咨詢、信托理財(cái)產(chǎn)品、工程保函、融資租賃等。銀行從項(xiàng)目的準(zhǔn)備期就參與其中，全方位地提供綜合金融服務(wù)，將信貸資金業(yè)務(wù)及其他服務(wù)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，不但可以獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，更能實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)全方位的突破。

3 面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

3.1 參與主體多，管理難度大

PPP項(xiàng)目參與方主要包括政府、項(xiàng)目公司、銀行、建筑承包商、設(shè)備材料供應(yīng)方、施工單位等，要想將這些不同性質(zhì)的單位納入一個(gè)統(tǒng)一的管理體系，難度極大。某個(gè)單位的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，體系中的其他單位都會(huì)對(duì)突發(fā)狀況作出各自的反應(yīng)，如果突發(fā)事件較為嚴(yán)重，還可能引起連鎖反應(yīng)，最終直接影響整個(gè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，如因征收拆遷或環(huán)境影響等出現(xiàn)群體事件可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目合同解除。

3.2 加劇銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

銀行開(kāi)展PPP項(xiàng)目，對(duì)其自身的流動(dòng)性將是一個(gè)考驗(yàn)。其主要原因在于開(kāi)展PPP項(xiàng)目對(duì)資金的需求量比較大，資金的回收周期又比較長(zhǎng)，這些都會(huì)降低此類(lèi)資產(chǎn)的流動(dòng)性，如果出現(xiàn)國(guó)家相關(guān)政策的調(diào)整、金融市場(chǎng)波動(dòng)，銀行將不得不面臨流動(dòng)性危機(jī)處理能力的考驗(yàn)。

3.3 配套法律法規(guī)不完善

目前我國(guó)針對(duì)PPP合作模式僅有國(guó)務(wù)院、各相關(guān)部委的一些指導(dǎo)性、原則性意見(jiàn)，法律效力層級(jí)較低、適用領(lǐng)域較窄、相互無(wú)法對(duì)等且各自為政，使得PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)作為保障。一些地方政府在使用相關(guān)意見(jiàn)時(shí)，隨意解讀且存在地方保護(hù)，也使得PPP項(xiàng)目在化解法律糾紛時(shí)不公平的現(xiàn)象頻發(fā)，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)停工、爛尾等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府施加壓力通過(guò)借新還舊、貸款展期等方式使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行，此種情況下銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)就更加難以把控，也很難訴諸法律進(jìn)行維權(quán)。

3.4 PPP項(xiàng)目本身存在不確定性

有些PPP項(xiàng)目會(huì)依靠項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)維持運(yùn)營(yíng)和歸還貸款，因此PPP項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的服務(wù)或產(chǎn)品必須要有相應(yīng)的市場(chǎng)以保證收入來(lái)源，例如道路車(chē)流量、污水處理量等，一旦政府在項(xiàng)目持續(xù)期內(nèi)又修建其他可替代的交通道路，將直接影響原PPP項(xiàng)目的收費(fèi)來(lái)源。因此，對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目應(yīng)要求在一定的時(shí)間和范圍內(nèi)具有唯一性和不可替代性，以保持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利空間。

3.5 政府信用有待提升

部分PPP項(xiàng)目的還款來(lái)源包括政府提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，但政府的財(cái)政狀況各有不同，可能出現(xiàn)政府因財(cái)力問(wèn)題不能按時(shí)或足額支付，尤其是那些依賴(lài)政府補(bǔ)貼盈利的項(xiàng)目更甚。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中指出，每年政府付費(fèi)或補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超過(guò)當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。但該管理辦法并沒(méi)有明確如何提高政府部門(mén)在政策和履約方面的保障，這就使銀行面臨收益不確定的風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府不履行義務(wù)，PPP項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流出現(xiàn)緊張，勢(shì)必影響項(xiàng)目公司還本付息能力。

4 銀行參與PPP項(xiàng)目的信貸策略建議

4.1 創(chuàng)新產(chǎn)品、完善服務(wù)

為適應(yīng)PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)的開(kāi)展，銀行要加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，一是允許在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流的情況允許突破現(xiàn)有制度規(guī)定的貸款最長(zhǎng)期限；探索特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)付費(fèi)協(xié)議的預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保方式；二是可以針對(duì)PPP項(xiàng)目的不同階段，為客戶設(shè)計(jì)相對(duì)比較完整的融資模式，從全流程的角度來(lái)提供金融服務(wù)，例如在項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段提供項(xiàng)目成本收益評(píng)估、合規(guī)性咨詢等服務(wù)；在項(xiàng)目采購(gòu)階段提供投標(biāo)保函、保證金結(jié)算等服務(wù)；在項(xiàng)目執(zhí)行和移交階段提供履約保函、中期票據(jù)、信托理財(cái)、周轉(zhuǎn)金流動(dòng)資金貸款，為上游施工企業(yè)、供應(yīng)商提供貿(mào)易融資服務(wù)、票據(jù)結(jié)算和現(xiàn)金管理服務(wù)；三是根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體合作模式配以合適的銀行產(chǎn)品，例如BOT可以配以項(xiàng)目貸款、城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款等產(chǎn)品；TOT可以給予流動(dòng)資金支持或部分并購(gòu)貸款。

4.2 擇優(yōu)準(zhǔn)入PPP項(xiàng)目

銀行在項(xiàng)目和客戶的準(zhǔn)入和選擇上，應(yīng)把握幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是優(yōu)先選擇入庫(kù)的項(xiàng)目，包括發(fā)改委和各級(jí)財(cái)政部門(mén)推薦的PPP項(xiàng)目；二是優(yōu)先選擇省會(huì)城市、重點(diǎn)城市以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠前的縣，其次是選擇項(xiàng)目受惠人數(shù)較多的人口大縣、交通樞紐縣；三是優(yōu)先支持綜合管廊、城市交通、安居工程、醫(yī)療養(yǎng)老等收益相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目，適當(dāng)介入垃圾焚燒發(fā)電、環(huán)境治理項(xiàng)目；四是優(yōu)先選擇權(quán)責(zé)明確、政府有參股的項(xiàng)目，審慎介入只有社會(huì)資本投入、政府僅承擔(dān)回購(gòu)或補(bǔ)貼責(zé)任的項(xiàng)目；五是參與項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)應(yīng)資質(zhì)齊全、擁有專(zhuān)業(yè)的人才設(shè)備等資源、具有較為豐富的同類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和行業(yè)口碑的企業(yè)。

4.3 審核項(xiàng)目的合法合規(guī)性

銀行要切實(shí)了解項(xiàng)目的合法手續(xù)是否全部取得，項(xiàng)目本身是否符合國(guó)家地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，“兩高一剩”的項(xiàng)目要實(shí)行一票否決制等；對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)還要認(rèn)真審核施工方的資質(zhì)和以往經(jīng)驗(yàn)，以確保項(xiàng)目沒(méi)有完工風(fēng)險(xiǎn)；要重點(diǎn)審核特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議等是否涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、退出時(shí)所涉及的要素，各參與主體之間的收益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是否合理，且該機(jī)制的執(zhí)行性是否可以持續(xù)；對(duì)項(xiàng)目的背景進(jìn)行調(diào)查，保證項(xiàng)目的參與主題符合各項(xiàng)政策的規(guī)定，以免有些不符合PPP條件的項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)等名義進(jìn)行PPP項(xiàng)目包裝。

4.4 把握風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行分析評(píng)估

PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)特征與一般項(xiàng)目融資有所不同，分析評(píng)估時(shí)不僅要按項(xiàng)目融資和固定資產(chǎn)貸款一般的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)把握幾個(gè)重點(diǎn)：一是根據(jù)項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目所面對(duì)的市場(chǎng)需求，重點(diǎn)把握政府是否提供最低市場(chǎng)需求的保證、價(jià)格調(diào)整機(jī)制是否合理，政府是否對(duì)替代項(xiàng)目出具限制競(jìng)爭(zhēng)性承諾等；二是要審慎預(yù)測(cè)項(xiàng)目的收入來(lái)源。對(duì)有付費(fèi)歷史的項(xiàng)目，要綜合歷史上幾年的平均收入預(yù)估收入的基數(shù)和增長(zhǎng)水平，并設(shè)置合理的增幅上限，必要時(shí)借助于情景分析和壓力測(cè)試等工具；若從未收過(guò)費(fèi)，要審慎選取當(dāng)?shù)仡?lèi)似項(xiàng)目的收入和物價(jià)部門(mén)的收費(fèi)文件等作為參考；對(duì)需要政府補(bǔ)貼或回購(gòu)的項(xiàng)目，要充分了解地方政府財(cái)政收支和負(fù)債情況，重點(diǎn)審核合同中規(guī)定的補(bǔ)貼或回購(gòu)金額占年度財(cái)政收入比例是否超過(guò)一定比例，如何根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整等。

4.5 構(gòu)建有效的擔(dān)保體系

PPP項(xiàng)目多涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及社會(huì)公益的項(xiàng)目設(shè)置抵押其有效性不能確定，且在抵押物處置上也存在法律障礙。因此，PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保的核心是由項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司以及其他利害關(guān)系方提供特定的擔(dān)保。

（1）PPP項(xiàng)目中若有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，可對(duì)其涉及的收費(fèi)權(quán)、預(yù)期收益等事項(xiàng)采取收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押進(jìn)行擔(dān)保。

（2）為避免社會(huì)資本方以有項(xiàng)目公司有限責(zé)任方式逃脫債務(wù)，銀行應(yīng)盡量爭(zhēng)取社會(huì)資本方的或集團(tuán)提供保證擔(dān)保，并確保該保證擔(dān)保與項(xiàng)目公司、控股股東或集團(tuán)決議及章程不沖突。

（3）PPP項(xiàng)目建設(shè)周期通常比較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間可能遇到難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。銀行可以要求項(xiàng)目公司對(duì)部分既定險(xiǎn)種投保，并對(duì)保金享有第一受益權(quán)，以轉(zhuǎn)移這些突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）對(duì)政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或回購(gòu)責(zé)任的，應(yīng)確保地方政府出具人大決議或抄告單，將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或回購(gòu)支出納入政府預(yù)算安排及相應(yīng)的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。項(xiàng)目實(shí)施后，銀行應(yīng)及時(shí)通過(guò)網(wǎng)站和其他媒體渠道，了解PPP項(xiàng)目預(yù)算安排情況，確保預(yù)算安排符合政策規(guī)定。