小議政府在PPP模式中的職責

金瑞波

[摘 要]20世紀80年代以來，在世界范圍內刮起一股行政改革的風潮，其主要內容是政府職能市場化。在此背景下，鼓勵社會資本參與基礎設施建設的PPP模式在世界范圍內得到快速發展。文章對政府部門在PPP模式中的職能與定位進行探討，并對有關問題給出對策與建議。

[關鍵詞]PPP模式；政府職能；信息披露機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.210

1 PPP模式介紹

1997年Windhoek在可持續發展的項目管理會議上首次提出了“PPP”概念。PPP，即公私合作制，是指政府部門在提供公共產品或服務時，為了提高效率、降低風險而與私人部門進行的長期合作。這種合作伙伴關系一般是通過正式的協議來確立。在這種合作伙伴關系下，公共部門與私人部門在提供公共產品（或服務）時可以更充分地發揮各自的優勢并且共同分擔風險、分享收益。

PPP的實踐最早起源于歐洲，其在鐵路、地鐵、公路等大型公共基礎設施的建設中應用相當廣泛。但是目前在國際上對于“PPP”還沒有一個較為統一的定義，世界各國、各種國際組織對“PPP”的定義都有不同的解釋。英國促進“PPP”政策工作小組對“PPP”的定義為：為了提供某項公共服務或開發某一公共設施，而在公共部門與私人部門之間達成的契約性協議，并以此來實現收益共享和風險共擔。美國PPP委員會將“PPP”定義為：政府機構（包括聯邦、州或地方）與私人部門的合同協議，并且通過這一正式的協議，利用公私雙方的資產、發揮公私雙方的技能，共同為公眾提供服務或設施，在資源共享的同時，公私雙方分享利益并分擔風險。加拿大PPP委員會將“PPP”定義為：公共部門與私人部門基于各自的經驗建立的一種合作經營關系，通過合理的資源分配、利益共享和風險共擔，以滿足公眾需求。世界銀行對“PPP”的定義為：“為提供公共設施或服務，政府部門與私人部門建立的長期合同，其中主要由私人部門承擔主要風險和管理責任，私人部門獲得的報酬與其所提供的設施或服務相關。

2 我國政府在PPP模式中的職能履行現狀

政府部門作為PPP模式的參與方之一，不同于私人部門以追求經濟利潤為目的，政府部門更多的是看重項目的社會效益。同時，政府部門作為項目的發起者又占據主導地位，所以政府部門如何在PPP項目中履行職能至關重要。

從20世紀80年代中期開始，我國就在一些基礎設施領域引入了社會資本投資，如污水處理、高速公路、橋梁等。從這些基礎設施的發展歷程來看，政府通過使用PPP模式，已經顯現出了一定的效果，即基礎設施建設效率提高以及緩解地方政府財政壓力。但是PPP模式在我國的應用仍處于起步階段，需要結合我國國情不斷完善、探索。

我國為了更好地推進PPP模式在基礎設施領域內的應用，于2014年成立了財政部政府和社會資本合作中心，并賦予了國家發改委對于PPP推廣過程中的監督職能。但在實踐過程中，存在職權交叉的問題。使得PPP的監管機構在履行職能時缺乏應有的獨立性。我國的政府部門作為PPP項目的參與方之一，要承擔PPP項目帶來的風險并享受相應的收益，同時，政府部門又是PPP項目的監管者，要履行相應的監管職責。這種既是運動員又是裁判員的身份，很容易使政府部門在實踐過程中模糊了自己的職責。

在法制建設上，這些年來，為了鼓勵和引導社會資本參與投資基礎設施建設，財政部和國家發改委陸續發布了很多推廣PPP模式的政策文件，這在一定程度上促進了PPP模式在中國的發展。但是我國關于PPP的法律法規依然不完善，存在穩定性差、法規地區化、內容籠統等問題。

在政府管理觀念上，政府部門仍然存在對公共服務全權負責的保守觀念。社會資本在人才、管理、技術等方面的優勢不能完全發揮。我國政府應盡快扭轉觀念，在PPP項目中，作為參與者和監管者，應給予社會資本更多的空間以更好地發揮其優勢。

綜上所述，我國政府在PPP模式中的分工有待明確、法律法規亟待完善、管理觀念仍需轉變。

3 對于我國政府在PPP模式中職能與定位的建議

3.1 優化審批程序

政府部門應當簡化審批程序，減少行政審批周期，審慎核準項目，建立一個簡潔、有效、清晰、合理的項目執行方案。同時，在項目有效期內，應充分發揮政府的監督、管理職能，切實保障相關政策法規的可持續性，建立應對外部環境變化的應急機制，避免項目因政治等因素而終止。

3.2 對社會資本參與PPP項目提供支持

政府部門推廣PPP模式時要明確，政府部門與社會資本合作的目的是為了借助社會資本在技術、人才等方面的優勢來增進提供公共服務的質量與效率。目前，在社會資本進入基礎設施領域時仍然存在一些不合理的技術條件、人員資格、注冊資金等門檻，在與國外投資者的競爭中常受到不平等待遇，嚴重挫傷了國內社會資本參與PPP項目的熱情。所以，政府需要認識到PPP項目的長期性和復雜程度，在明確自身職責的情況下，繼續深化行政管理體制改革，實現政企分離，進而使社會資本更好地發揮自身優勢，與此同時，政府部門應繼續出臺更多的優惠特許權政策，比如給予社會資本在項目附近的商業開發權、土地開發、物業管理權等。

3.3 完善法律法規

PPP項目能否成功，一個關鍵因素就是相關政策的支持和完善的法律法規。由于我國PPP模式正處在起步階段，對于這方面的法律法規、政策制定的研究并不多，在公私合作方面的立法相對滯后。接下來，政府部門應在保證法律、制度一致性的基礎上，跟上時代步伐，抓緊研究并制定新形勢下公私合作方面的法律法規。通過法律保障PPP模式的健康發展，為接下來的PPP推廣營造有利環境。

3.4 合理的風險分配機制

雖然上文提到，世界各國對于PPP的定義并不統一，但是都承認“風險共擔、收益共享”是PPP的核心精神。實踐過程中，應在協調社會資本追求收益和政府部門追求社會利益的基礎上，科學、合理地制定風險分配機制。對于風險的分配，應遵循三個原則：第一是風險應分配給對該風險最有控制力的一方，例如建設過程中涉及的風險應由社會資本承擔；第二是風險的分配應與權力相匹配，例如在地鐵、污水處理、高速公路等PPP項目中，政府部門需要掌控定價權，相對應地，政府就需要承擔收入不足的風險；第三是風險分配應有上限，有些風險發生時，其造成的后果可能令任何一方都難以獨自承受，如果只由一方承擔，并不利于PPP項目的風險管理。歷史上有很多PPP項目由于政府部門過多地承擔了風險，最后對政府財政形成了巨大的壓力，所以在風險分配時，應設立一個承擔風險的上限，超過這個上限的風險或者通過購買保險或者所有參與者共同承擔。

3.5 建立信息披露機制，使投資公開透明

政府在做PPP項目儲備和篩選的工作時，應及時向全社會公開發布PPP項目的信息，并如實披露項目有關風險；并且采用招標、談判等競爭的方式，公開透明地在社會資本當中選擇參與方，通過打分的機制將信用狀況良好，綜合實力較強的社會資本遴選出來，避免“托關系”“走后門”等情況的發生。真正做到通過PPP模式，降低了提供公共服務的成本并提高了提供公共服務的效率。

3.6 加強監管、將政策落到實處

政府應繼續加強PPP項目的監督和管理，將PPP項目涉及的所有利益相關方都納入監管范圍，防范內部腐敗的發生，建立一個適合PPP項目長期發展的程序和相應的監管規則，并進一步建設項目有效期內的風險追蹤和調控機制，做好項目跟蹤服務，依法開展檢查、驗收和責任追究等活動，建立健全私人資本投資公共項目的信用記錄，充分發揮政府作為管理者和監督者的職能。

參考文獻：

[1]彭芳，祝小寧.PPP模式下我國政府在基礎設施建設中的職能轉變[J].四川兵工學報，2008（4）.

[2]沙驥.PPP模式在我國基礎設施建設中的應用研究[D].南京：東南大學，2004.

[3]姜凌雯.加快政府職能轉變，正確處理政府和市場關系[J].中國市場，2015（13）.

[4]賈康，蘇京春.PPP將引導更多民間資本進入公共服務領域[J]中國戰略新興產業，2015（8）.