我國基層人大代表選舉中的問題及對策

倪楚瑤+胡夢麗

摘 要 通過對全國五個社區的調查表明，我國基層人大代表選舉在實踐中存在著選民對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位、選民實際參與基層人大代表選舉活動的數量及質量都不高、選民對基層人大代表工作的滿意度較低等問題。針對以上問題，本文認為一方面應該在“依法治國”的背景下堅持《中華人民共和國選舉法》在選舉活動中的指導作用，同時通過立法活動完善其在代表候選人介紹活動和代表候選人履職能力保障問題上的不足，從而提高選民對代表候選人的了解，改善基層人大代表在實踐中履職缺位的問題；另外一方面，還要注重普法工作，糾正選民錯誤的主觀認識，提高選民參與選舉活動的積極性，使基層人大代表選舉活動在實際操作中具有廣泛性。

關鍵詞 基層 人大代表 選舉 抽樣調查

作者簡介：倪楚瑤、胡夢麗，西南交通大學公共管理與政法學院。

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.216

一國的選舉制度是該國民主政治的根本體現，公民參與選舉的實踐情況反映一國政治現代化和民主政治的發展水平。我國基層人大代表選舉制度是全國人民代表大會選舉制度的組成部分，公民參與基層人大代表選舉的情況，關涉到全國人民代表大會制度的實際運行效果。但是，我國公民對基層人大代表的選舉工作及基層人大代表的履職情況的滿意度始終不高，怎樣解決基層人大代表實踐中的問題，提高公民對基層人大代表選舉工作的滿意度以促進我國民主政治的發展成為亟待解決的重要問題。學界的現有研究成果以文獻研究為主，建立在實際調查基礎上的研究成果不多。

本文將通過對全國五個社區的抽樣問卷調查獲得的數據來研究我國基層人大代表選舉實踐中存在的問題，并在此基礎上提出解決這些問題的對策。

一、本次調查的基本情況及其數據的代表性

深度了解我國公民參與基層人大代表選舉具體實踐中存在的問題是解決這些問題的前提。我國現行的《中華人民共和國選舉法》是全國各地的基層人大代表選舉工作必須遵循的統一制度淵源，受各地經濟發展水平與及具體實踐情況存在差異的影響，不同地區的基層人大代表的選舉實踐情況有細微的差別。依據我國憲法及相關法律的規定，只要符合法定的可成為選民的條件，每個公民都有權利和義務參與基層人大代表的選舉，參與基層人大代表選舉所涉及到的選民群體，在年齡、居住地、性別、民族、職業等方面具有廣泛性特點。

本次調查的對象為寧夏回族自治區銀川市西夏區伊地社區、陜西省咸陽市渭城區窯店鎮、湖南省長沙市雨花區井圭路社區、四川省宜賓市興文縣、浙江省永康市西城街道烈橋村共五個社區選舉基層人民代表的實際情況。從地域上看，本次調查的對象涉及到五個省及自治區，分布在我國的西部、中部和東部地區，既有有經濟欠發達地區，又有經濟發達地區。本次調查采用的主要調查方法是問卷調查與訪談調查想結合的方法，共發放了書面調查問卷500份，收回478份。在選擇調查對象時，考慮了被調查人的年齡等個體特征，并盡量使被調查人群在這些個體特征上具有多樣性（被調查者年齡分布情況見表1）。因此，本次抽樣調查廣泛的地域分布及被調查人多樣化的個體特征為本次調查數據較好的代表性奠定了較好的基礎。

二、本次調查獲得的基層人大代表選舉實踐中的具體情況

本次調查問卷的內容與訪談的問題圍繞被調查者本人參與基層人大代表選舉的情況及其對被選出基層人大代表履職情況的評價展開，具體包括以下三個方面的問題：

（一）被調查者對本人參與基層人大代表選舉活動的主觀認識情況

1.被調查者對基層人大代表選舉活動與本人之間關系密切程度的評價。本次調查發現，被調查人認為基層人大代表的選舉活動與其自身關系非常不密切及不太密切的總比例高達55.4%，認為非常密切的比例極低，僅占16.1%。（詳情見表2）

2.被調查者參與基層人大代表選舉的意愿。本次調查發現，有64%的被調查者非常愿意或愿意參加基層人大代表的選舉，而缺少參與意愿的占比近35%（詳細數據見表3），其中不愿意參與者的比例達到了6.5%。

（二）被調查者本人參與基層人大代表選舉的實踐情況

1.被調查人實際參與基層人大代表選舉的次數。根據調查發現，僅參加過一次基層人大代表選舉的被調查者高達42%，一次都未參與過者高達11%，參加過三次以上包括三次基層人大選舉的被調查者只占被調查者總數的29%（詳情見表4）。

2.被調查者所選了解基層人大代表候選人的途徑。本次問卷調查的內容顯示，因近年來網絡和電視等媒介的發展，網絡、電視媒體是大部分選民現在獲取代表候選人信息的主要方式，其比例占到總被調查者的近34%；通過報紙、雜志了解所選候選人的只有12.4%；有超過30%的被調查者在對所選人大代表不了解的情況或僅僅只是通過他人告知的情況下進行了投票。（詳情見表5）

（三）被調查人對被選出基層人大代表履職情況的評價

本次調查統計的數據顯示，被調查者中對人大代表工作情況做出“滿意或比較滿意”的肯定性評價者，僅占總數的32%，對人大代表工作情況做出“一般”的中立模糊評價者占總數的46%，對人大代表工作情況做出“不滿意”的否定性評價者，占到總數的21%（詳情見表6）。

三、本次調查發現的我國基層人大代表選舉實踐中存在的問題

結合現有的文獻研究成果分析以上本次調查所獲得的數據發現，我國基層人大代表選舉實踐中存在以下問題。

（一）選民對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位

首先，選民對基層人大代表選舉活動與本人之間關系的密切程度認識不到位。我國基層人大代表的選舉活動與參選的選民的切身利益密切相關，但是表2的數據表明，超過二分之一的選民認為基層人大代表的選舉活動與其自身關系不太密切甚至非常不密切，認為非常密切的比例卻不到五分之一。

選民對基層人大代表選舉活動與本人之間關系的密切程度認識不到位的直接結果就是導致選民缺少參與的積極性而不參與選舉實踐活動。按表2的數據，有近17%的選民可能因“基層人大代表選舉與本人關系非常不密切”的主觀認識而不參選舉；有超過一半的選民可能因“基層人大代表選舉與本人關系不太密切”的主觀認識而較少參加選舉。

其次，選民參與基層人大代表選舉的意愿仍不夠高。選民參與基層人大代表選舉活動意愿的高低與其對參與基層人大代表選舉活動與本人之間關系的密切程度評價的高低及其對參與基層人大代表選舉的動因的主觀認識到位程度呈正相關關系。表4的數據表明，缺少參與意愿者高達總數的三分之一以上。這些數據與表2、表3的數據能夠相互大體印證。

選民對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位，使其參與基層人大代表選舉的主觀積極度不高，進而成為了其對基層人大代表選舉的實際參與度不高的根本原因。

（二）選民實際參與基層人大代表選舉活動的數量及質量不高

首先，選民參與基層人大代表選舉的實際參與度較低。我國公民年滿18歲即能依法獲得選舉權，而基層人大代表每四年依法要選舉一次；根據被調查者的年齡分布情況（詳情見表1），年齡在36歲以上的被調查者的數量占總數的比例超過54%，且年齡在18-25歲之間者的數量只占被調查者總數的18%?？梢?，本次調查的被調查者參加過三次及以上者應當占到總數的54%，參見一次者的比例最高應為18%。但是，表5的數據表明，參加過三次及以上者只占總數的29%，僅參加過一次者卻高達48%。研究表明，在一些地區的基層人大代表選舉中，社區或者單位在選民不出席投票情況下代替選民投票的現象普遍存在。選民參與基層人大代表選舉的實際參與度與其對參與基層人大代表選舉活動的認識到位程度呈正相關關系，表5的數據印證了表2、3、4的數據。

其次，選民不了解所選基層人大代表候選人的情況仍普遍存在，表明參與的質量不高。選民對基層人大代表候選人的了解與其投票的結果有著直接必然的聯系，所了解的候選人真實信息越多，則參與選舉的質量越高，也越有助于選民選出其滿意的基層人大代表。但是，本次訪談調查的結果顯示，大多數情況下，被調查者基本只通過在投票現場投票前的極短的一段時間了解所選代表候選人的情況，通過正式、穩定的渠道（網絡、電視、報紙、雜志）了解所選人大代表者只有46%，對所選人大代表不了解的情況或僅通過他人告知了解的被調查者數量超過了總數的40%，考慮未表態的缺失者比例，了解候選人的選民與不了解候選人的選民的比例估計各占一半。

我國選民實際參與基層人大代表選舉活動的數量及質量不高，意味著基層人大代表的投票結果未能完全體現出選民的投票意志，使基層人大代表選舉的形式意義高于了其民主政治的實質意義。

（三）選民對被選出的基層人大代表的滿意度不高

從理論上看，選民對被選出基層人大代表履職情況的評價越高，表明選民對所選舉出來的基層人大代表越滿意。

我國選民對所選舉出來的基層人大代表滿意度不高，是其對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位，參與基層人大代表選舉的主觀積極度不高，實際參與基層人大代表選舉的數量及質量不高的必然結果。

四、解決我國基層人大代表選舉實踐問題的對策

前面的調查數據及其分析表明，我國基層人大代表選舉實踐中存在的前述三個問題之間存在著因果關聯。這些問題的成因與我國的文化背景、法治環境等因素有直接的聯系，限于篇幅，本文僅針對前述問題提出直接具體的如下對策：

（一）加強普法及宣傳工作，提高公民參與基層人大代表選舉活動的主觀積極性

我國選民對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位是前述三個問題中的基本問題，在一定意義上其是另外兩個問題的重要成因。導致我國選民對參與基層人大代表選舉活動的主觀認識不到位與我國對《憲法》、《選舉法》等法律的普法工作不重視有關。以《選舉法》為例，因普法工作開展不夠，明確自己在基層人大代表選舉活動中依該法享有什么樣權利的選民不夠多，只有通過普法，才能使選民明確選舉活動與自身利益的密切關聯，才能增強其參加選舉的積極性。我國目前的基層人大代表選舉活動的宣傳工作存在宣傳力度不足、宣傳方式單一、宣傳內容無法滿足公民需求等問題。在互聯網迅速發展的今天，大多數人會通過網絡媒體去了解有關基層人大代表選舉的信息，很多省市建立了其省一級市一級人民代表大會的官網和官方新浪微博。但因宣傳力度不夠，官網和官方新浪微博的訪問量和粉絲數較低，并且，省級或市級的官網和官微上反映的人大代表的內容并不能滿足基層人大代表選舉的需要?；鶎尤舜蟠淼倪x舉在實踐中往往僅僅是通過張貼海報的方式來宣傳，某些社區甚至存在選舉前期零宣傳零普及的現象。這顯然是不利于公民了解基層人大代表選舉制度并提高選舉的積極性的。

為此，應加強對《選舉法》等法律的普法工作及基層人大代表選舉活動的宣傳工作。鑒于現階段普法過程比較枯燥和乏味，筆者認為可以考慮采用一些普通選民喜聞樂見的方式來普及《選舉法》。雖然限于資金和技術，基層無法建立相關的網站，但是省市級的人民代表大會官網可以完善網站的版塊設置，如設立基層人大代表選舉板塊，里面專門介紹各社區或各單位人大代表候選人的詳細情況以及介紹《選舉法》的模塊；另外，廣大社區和單位應該主動承擔起責任，做好基層人大代表的選舉工作，充分宣傳，號召選民積極行使投票權，以及開展候選人介紹活動使選民對候選人有充分的了解?？傊挥凶龅匠浞值男麄鳎挪粫霈F《選舉法》中某些法條的實用性較弱的問題，才能讓廣大公民選出能代表自身利益的人大代表。

（二）完善候選人介紹活動的立法內容

現今的《選舉法》規定的候選人介紹制度，已明確規定了組織候選人介紹的主體，即選舉委員會。但是，法律規定：在直接選舉中，選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面。也就是說，選舉委員會舉行候選人介紹的活動完全取決于選民的意愿；然而在如今《選舉法》的普及率較低且選民對于基層人大代表的工作滿意度不高選舉意愿普遍較低的情況下，讓選民主動要求選舉委員會舉行候選人介紹活動勢必會造成候選人介紹活動開展率低的結果，從而加劇候選人與選民溝通率低的情況。

為此，筆者認為應把候選人介紹活動設置成選舉前必要的程序而不是取決于選民的意愿，應確立選舉委員會未開展候選人介紹活動的責任制度，以確保候選人介紹活動的順利開展而不是在實踐中流于形式。在筆者的實際調查中，有86%的被調查對于與候選人見面的活動表示可以接受，因此筆者認為應該通過立法規定候選人應當與選民見面，代表候選人在與選民見面時，除了回答選民提出的問題，還應當主動向選民介紹本人的情況。可以包括工作情況、文化程度、工作能力以及當選后的打算等。使選民在了解候選人的情況下投票，這樣不僅有利于基層人大代表工作的開展，從長期來說，也有利于提高公民參加選舉活動的積極性。

（三）完善保障基層人大代表候選人履職能力的立法

目前基層人大代表的履職情況距離人民群眾的熱切期盼仍有較大的差距，基層人大代表在履職上和聯系群眾方面仍然存在能力不足、效果不好等問題。 筆者認為要想從根源處解決這個問題，應該把落腳點放在代表候選人的履職能力上。如果每個代表候選人都能保證較強的履職能力那么通過選舉方式選舉出的基層人大代表的履職能力也是可以保障的。因此筆者認為應該從以下幾個方面完善保障基層人大代表候選人履職能力的立法，從而提高人民對基層人大代表工作的滿意度。

首先，我國基層人大代表的身份構成十分廣泛，不僅有法律界的代表還有工人代表、農民代表、知識分子代表、婦女代表、少數民族代表、歸僑代表等等。代表身份的廣泛性必然會存在其在履職能力上和對《選舉法》和《代表法》的理解程度上參差不齊的問題。且加之法律本身的規定是指導性的，具有抽象化和缺乏操作性的特點，不利于激發基層人大代表的履職動力。從而導致基層人大代表參會發言少、議案數量少、反映民意不足的問題。因此，必須要加強對基層人大代表候選人的培訓工作以保證其履職能力。筆者建議通過立法把對基層人大代表候選人在選舉前的培訓工作列為必要的工作。培訓應以加強代表候選人的責任心為目的，以人大代表履行職責的基本技能培訓為主要內容；培訓內容應盡量細化，不僅要讓基層人大代表明確其在《選舉法》和《代表法》中規定的權利和義務，還應該使其了解諸如如何撰寫議案、質詢案，如何在人民代表大會會議上發表對相關問題的意見等具體內容。

其次，代表候選人的履職能力應該成為選舉委員會必須了解和核實的問題。根據目前《選舉法》的規定，選舉委員會對代表候選人情況的了解只限于其提供的個人身份、簡歷等基本情況與其真實情況是否相符，而不包括對人大代表候選人履職能力的評定；筆者認為應該把選舉委員會對代表候選人履職能力的評定作為選舉委員會的一項重要工作并且規定在《選舉法》中，以此保證基層人大代表在成為代表候選人階段就具備相應的履職能力。

最后，基層人大代表代表的是廣大人民的利益，因此代表候選人的履職能力不僅需要選舉委員會的認定更需要廣大選民的認可。然而我國目前的《選舉法》對于選舉委員會公布正式代表候選人名單后選民對此申訴的規定是空白的。因此筆者認為應該通過立法規定選民對于正式代表候選人名單申訴的制度。從而形成選民對于代表候選人和基層人大代表的雙重監督制度。

基層人大代表選舉是我國選舉工作中非常重要的一環，因為其直接關系全國人民代表大會制度的運行情況。同時整個選舉工作又關系到我國的民生問題和民主政治。因此，在如今基層人大代表選舉出現問題的情況下如果不改革完善基層人大代表選舉制度和《選舉法》的相關內容，可能會影響我國民生問題的解決和民主政治的發展。筆者基于以上調查，認為在“依法治國”的背景下我們應該重視法律的地位，在完善《選舉法》的同時加強普及，不僅要重視選舉程序的科學性，還要注重提高選民的積極性，惟有如此才能保證我國選舉活動的積極開展。

注釋：

鐘本強、劉少華. 完善人大代表聯系群眾制度芻議.湖湘論壇.2014（5）.79-82.

鄭旭濤. 關于構建基層人大代表兼職責任制的思考——基于人大代表與選民聯系的維度.學習與探索.2014（3）.47-51.

王東華、楊鳳林.人大代表履職“缺位”表現及原因分析.湖北省社會主義學院學報.2007（5）.69-70+73.

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